国有土地使用证缘何被撤销?检察官调查核实后还原真相

　　区政府依申请为他人颁发了国有土地使用证,但村民们认为土地属于集体所有。土地到底是国有还是集体所有?检察官调查核实后还原真相,并依法抗诉……今年1月,这起抗诉案入选“2020年度十大行政检察典型案例”。

　　国有土地使用证缘何被撤销

　　2020年5月14日,法院对此案开庭再审。

　　检察机关派员出席再审法庭

　　承办检察官在统一业务应用系统中制作文书

　　今年1月,由最高人民检察院第七检察厅与中国法学会行政法学研究会共同组织的年度典型案例评选活动中,经过公开遴选、专家初评、公众投票、专家定评等环节,某村五组与内蒙古某区政府和冯某土地行政登记抗诉案在诸多备选案例中脱颖而出,最终入选“2020年度十大行政检察典型案例”。

　　典型案例发布会上,中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授余凌云表示,该案意义重大,其典型意义在于进一步阐释了检察机关在抗诉时要用好调查权,示范性举出了抗诉中调查可以采取的方式,包括调取行政机关卷宗、登记材料,采取走访、询问等方式,对人民检察院组织法第二十一条规定的调查核实权进行了诠释。

　　这究竟是怎样一起案件?其背后发生了哪些不为人知的故事?检察官如何通过办案生动诠释了法学专家对案件意义的高度评价?带着这些问题,记者近日针对该案展开了深入采访。

　　土地到底是国有还是集体所有

　　2004年,内蒙古自治区某市某区政府依申请为辖区某村村民冯某办理了国有土地使用证。时隔近13年后的2017年,某村五组以区政府划拨土地系集体所有、其行为损害了村民的合法利益为由向法院提起行政诉讼。

　　原来,2004年4月28日,某农产品公司与冯某等签订转让协议,将某甜菜站有偿转让。同年6月9日,某区政府依冯某申请向其颁发了国有土地使用证。尽管冯某拿到了国有土地使用证,但村民们并不知道,他们一直认为甜菜站的土地属于某村五组集体所有,并因冯某使用土地与其发生了矛盾。2007年5月,经过再三协商,冯某与某村五组签订了甜菜站土地使用权转让协议书,某村五组召开村民大会,全体村民同意将甜菜站土地使用权转让给冯某。

　　既拿到了国有土地使用证,又与村民签订了土地使用权转让协议,土地到底是国有还是集体所有,此时似乎还是一本糊涂账。

　　2016年底,直到因修路而征用土地时,某村五组才得知,原以为属于集体所有的甜菜站的土地,早已由区政府以划拨的形式为冯某颁发了国有土地使用证。2017年1月16日,某村五组以某区政府颁发国有土地使用证的行政行为损害了村民合法权益为由,向某区法院提起行政诉讼,请求撤销该国有土地使用证。法院经审理认为,没有证据证明某村五组2004年对该争议土地享有使用权,因此其主张该国有土地使用证项下的土地坐落于其小组界内就应为集体所有的理由无事实及法律依据,不予支持。2017年5月4日,法院作出行政判决,驳回某村五组的诉讼请求。

　　但是,某村五组的村民们始终认为,这片土地一直归农村集体所有,没有进行过任何政府征收或者商业征用,土地的所有权属从未发生过改变,某区政府将农村集体所有的土地转变为国有土地并向冯某颁发国有土地使用证是违法的,于是向某市中级法院提起上诉。法院于2017年8月14日作出行政判决,驳回上诉,维持原判。

　　某村五组不服二审判决,向内蒙古自治区高级法院申请再审,但未获支持。在随后的时间里,村民们一直没有停止向政府、纪检监察等部门反映情况,他们的态度很坚决,“集体的土地不能不明不白地让人占了,必须得讨要个说法。”

　　检察官调查核实后“为民请命”

　　2019年7月的一天,一位精干的中年人来到某市检察院,他举止从容,表达诉求也很有条理:“法院判错了,希望检察院能够实事求是,依法维护村民的权益。”他是某村五组的代理人。

　　这是当地检察机关在机构改革后办理的第一起土地行政登记案件,案件又涉及众多农民的切身利益,检察机关压力不小。承办检察官一方面通过电话、见面等方式多次与某村五组的代理人沟通,认真倾听他的诉求,耐心地做好释法说理工作;另一方面第一时间对案卷进行书面审查,分别调阅了法院卷宗、相关档案等材料,仔细推敲案件细节,并与监委等相关部门核实情况。

　　承办检察官在大量翻阅相关法律法规的同时,仔细查找典型案例,以便借他山之石,把案件办成铁案。这时,最高检2016年发布的10件行政诉讼监督典型案例映入承办检察官的眼帘,其中的案例七――某村委会19(2)队与某县政府土地行政登记纠纷抗诉案与正在办理的案件有很多相似之处,案例中提到的土地权属登记、地籍调查等工作让承办检察官豁然开朗。

　　要想把工作做到位,必须充分运用好人民检察院组织法赋予检察机关的调查核实权,而不仅仅是做好书面审查。承办检察官多次前往当地国土资源局和区、市两级不动产登记中心等部门对土地权属的历史资料进行查证。由于时间久远,有时为了找到20多年前的一个可能与案件有关联的证据材料,承办检察官常常要在几个部门之间来回奔走,反复查找。在国土等部门的支持配合下,检察机关顺利调取了相关原始材料,也查阅了大量土地行政管理的法律法规。针对土地审批、权属认定等专业问题,承办检察官还专门咨询了当地的国土专家,得到了权威的答复。

　　在全面掌握情况后,抗还是不抗,承办检察官心里有了一杆秤。此后,该市检察院行政检察部门召开案件讨论会议听取意见,进一步阐明疑点和明确抗点,对提请抗诉意见进行认真论证。同时,通过查明案件关键事实,为实现精准监督、有效运用抗诉方式化解行政争议奠定基础。

　　内蒙古自治区检察院第七检察部检察官在某市检察院对该案提请抗诉后,多次与该院承办检察官进行沟通,就抗点提出角度、焦点问题归纳等进行认真梳理。2019年12月,内蒙古自治区检察院向自治区高级法院提出抗诉。

　　“我终于能跟村民们有个交代了”

　　2020年1月,内蒙古自治区高级法院裁定,指令某市中级法院再审该案。

　　“某区政府在诉争土地权属来源证明没有查明的情况下颁发土地使用证书的行政行为法律依据不足;土地来源权属不明,即使是冯某以政府划拨形式获得国有土地使用证,按照相关规定,其将土地用于仓储,也不符合可以以划拨方式提供土地使用权的用地范围;某区政府颁发的诉争国有土地使用证过程存在多处瑕疵……”2020年6月,某市检察院检察长列席该市中级法院审判委员会时,一一阐述着检察机关对案件的抗诉理由并发表意见。

　　检察长的意见得到了该市中级法院审委会的认可。2020年6月,某市中级法院采纳检察机关抗诉意见,依法作出改判,判决撤销法院一、二审行政判决;撤销某区政府2004年给冯某颁发的国有土地使用证。

　　某村五组的代理人拿到判决后给承办检察官打来电话:“太不容易了!行政检察监督真‘抗硬’(当地方言意为厉害),我终于能跟村民们有个交代了。”

　　而面对新形势下如何加强行政检察监督职能这一问题,内蒙古自治区检察院第七检察部主任张红霞表示,应当从单纯的审查和“等米下锅”“坐堂问案”的模式中走出来,注重调查与审查并重,沟通与协作并行,“眼睛向内定思路,眼睛向外找办法”,践行精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢理念,提高行政检察监督能力。

　　1月28日上午,内蒙古自治区检察院党组书记、检察长李琪林在自治区第十三届人民代表大会第四次会议上作检察院工作报告时表示,检察机关发挥“一手托两家”双重监督作用,促进依法行政、公正司法。2020年,该自治区检察机关办理各类行政诉讼监督案件3364件。加强行政裁判结果监督,提出抗诉和再审检察建议26件,强化行政审判活动监督,提出检察建议567件。以行政非诉执行监督为抓手,促进解决生态环境、国土资源、违建拆除等领域行政执行问题,提出检察建议1466件。针对行政争议化解难、行政诉讼案结事不了问题,开展促进行政争议实质性化解专项活动,通过监督纠正、促成和解、司法救助等方式化解行政争议91件,促进了案结事了政和。有效运用听证方式,提升司法公信,在全国首次通过网络直播,公开听证行政诉讼监督案件,为阳光监督作出有益探索。

　　调查核实有深度　检察监督有力度

　　□内蒙古自治区巴彦淖尔市检察院检察长　李雁

　　不久前,内蒙古自治区检察院检察长李琪林在自治区两会上作检察院工作报告时表示,“对某区政府土地行政登记案提出抗诉,法院依法改判,既维护了申请人合法权利,促进了行政机关依法行政,又保障了司法公正,该案入选‘2020年度十大行政检察典型案例’”。在字字珠玑的两会报告上,如此介绍一起行政检察典型案例,可以说十分难得。当案件已经尘埃落定,再回顾这起案件的办理,确实有很多值得思考与借鉴之处。

　　一、构建调查与审查并重的工作机制。没有调查就没有发言权,法律赋予了检察机关在行使法律监督职权时调查核实的权力,检察机关在办理行政检察案件过程中,注重了解、收集与案件相关联的信息,防止就案说案,只见树木不见森林。在这起某村五组与某区政府和冯某土地行政登记引发的纠纷案中,检察机关一受理,就把行使好调查核实权作为办案的前提性和基础性的保障,承办检察官分别调阅了法院卷宗、相关档案等材料,对案卷进行书面审查,仔细推敲案件细节,严格审查证据材料,并查阅了土地登记的相关案例资料,进行学习参考。针对行政机关在履行登记行为过程中存在瑕疵、在颁证过程中未按照国家相关规定办理的情况,充分开展了书面审查以外的调查工作,多次前往国土资源局、不动产登记中心等部门进行调查核实,并就有关专业问题咨询国土专家,全面厘清了案件事实。正是在查明事实的基础上,承办检察官才能够融会贯通,准确适用法律,最终得出了某区政府颁发案涉国有土地使用证行政行为可能违反法律规定的结论。

　　二、坚持检察长办案和上下联动,提升监督质效。承办检察官受理该案后就该案基本情况及时向检察长及分管院领导汇报,分管领导翻阅该案卷宗,了解掌握案件事实,对案件进行分析研判,时任检察长参与办案,传授司法经验,提出具体指导意见。该案进入再审阶段后,检察长又专门列席法院审委会,阐述检察机关对案件的抗诉理由并发表意见。可以说,检察长办案,为这起案件的办理注入了“底气”。另外,在这起案件办理中,检察机关一体化办案优势得到了充分展示。本案中,某市检察院发挥熟悉当地情况、就地开展工作的优势,全面深入了解案情,开展调查核实;内蒙古自治区检察院发挥指挥、协调、督导作用,有针对性地对案件进行指导。通过上下联动、齐心协力解决突出问题,运用抗诉手段维护了当事人合法权益,着力提升了行政检察监督质效。

　　三、坚持司法为民,促进争议化解。案结事了政和是行政诉讼监督的重要目标。坚持以人民为中心,就要在办案中重视和回应当事人的合理诉求,保护其合法权益。本案为土地行政登记引发的纠纷,且涉众多农民集体土地权益,某村五组向检察机关申请监督的同时,还通过不同渠道反映情况和诉求,如不能妥善处理,极易引发群体性信访矛盾纠纷。承办检察官在受案之初,心中就已经确立了一个目标,就是要以法律之手促进争议的有效化解,真正让群众从案件中感受到公平与正义。这起案件最终通过有效运用抗诉手段,促进了行政争议实质性化解,实现了案结事了政和。

　　行政检察一方面监督法院公正司法,另一方面促进行政机关依法行政,起着“一手托两家”的作用。近年来,内蒙古自治区检察院引领全区检察机关行政检察部门主动担当作为,充分运用法律赋予检察机关的职权,以办案为中心,在办案中监督,在监督中办案,先后针对行政争议化解难、行政诉讼案结事不了问题,开展了促进行政争议实质性化解专项活动等。今后,应更加注重发挥行政诉讼监督工作在促进社会治理、加强法治政府建设过程中的作用,积极探索多渠道、多方式化解行政争议,切实把行政争议实质性化解工作作为做实行政检察、为大局服务、为人民司法的重要抓手。