税收征管迎数字化大变革：加强“税收洼地”逃避税行为监管

依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管。

3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（下文简称《意见》）正式对外发布。

《意见》明确提出，围绕构建新发展格局，深化税收征管制度改革，建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的智慧税务。

具体而言，到2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化，建成税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制等。

《意见》还对一些重点监管领域提出要求。比如，依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管；对隐瞒收入、虚列成本、转移利润以及利用“税收洼地”、“阴阳合同”和关联交易等逃避税行为，加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度等。

3月29日，国家税务总局总经济师王道树在国新办发布会上表示，《意见》为“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化确立了总体规划。这将推动税收征管的第三次变革（前两次变革分别是国地税的合作、合并），其特征可概括为“合成”，是执法、服务、监管的系统优化，是业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级。

2025年基本实现发票的全面电子化

《意见》明确提出，要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造。

发票电子化改革为其中重要的一项改革。按照《意见》的规划，2021年建成全国统一的电子发票服务平台，24小时在线免费为纳税人提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务。制定出台电子发票国家标准，有序推进铁路、民航等领域发票电子化，2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化，着力降低制度性交易成本。

目前，互联网平台企业已经较为广泛地使用电子发票，包括京东、滴滴、携程等，都可以很方便快捷地开具电子发票。类似京东这样的企业，日常交易金额很大，开票量巨大，若用纸质发票，纸张消耗量很大，发票传输、纸质发票存储等负担也比较重，他们都乐于见到电子发票的推广。

不过，电子发票应用在普通发票领域较为成熟，增值税专票发票电子化还在局部地区试点。2020年12月21日起，天津、河北、上海、江苏、浙江、深圳等11个地区新办纳税人中实行专票电子化，受票方范围为全国。2021年1月21日起，试点范围扩大到北京、山西、内蒙古、辽宁等25个地区。

北京一家文化类企业财务负责人对21世纪经济报道记者表示，他们会更习惯纸质发票，因为机打纸质发票是唯一的，但电子发票可以反复打印，这提高了财务的核验工作量。为了避免同一张电子发票反复报销，一方面要求员工自律，另一方面会增加审批环节，可能会要求部门领导更多地签字确认。除非企业增加扫描等设备，同一张发票只能扫描录入一次。

北京智方圆税务师事务所主管合伙人王冬生对21世纪经济报道记者表示，整体来看，当前纳税人用纸质发票的比较多，可以反复打印的电子发票存在重复报销的可能。但是电子发票无疑是未来的发展方向，电子发票能为纳税人节省成本，保密性会更好，也能更好地防控虚开发票行为。

资深财税专家贾鹏对21世纪经济报道记者表示，当前使用电子发票的，更多的是组织架构复杂的大公司，和业务量大且繁琐的一些专业性公司，因为和纸质发票相比，电子发票具有领购便捷、开具方式多元、可网络传输、云端储存、自动归集入账、人工成本低、准确率高、节省空间等优势。特别是与国家税务总局金税系统联网后，能更加准确地辨别真伪。

中瑞税务师事务所合伙人赵岩对21世纪经济报道记者表示，电子发票使用起来很便利。现在电商平台上购物，或者在餐厅吃饭，扫码填信息后，电子发票很快就可以开好，而且容易保存。增值税专用发票的电子化还在地方试点，管理严格的专票要全面电子化，可能还需要合同、交易、资金等数据支持。

推进“以数治税”精准监管

电子发票是个基础，要实现税收征管的智能化，还需要推进其他工作。

比如，推进税收大数据共享应用。《意见》提出，探索区块链技术在社会保险费征收、房地产交易和不动产登记等方面的应用，持续推进与国家及有关部门信息系统互联互通。2025年建成税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，依法保障涉税涉费必要信息获取。

当前各地都在大力推进数字化建设，部分专门设立数据管理局，但要真正破解“数据孤岛”，让各部门各领域数据帮助科学决策，需要费不少功夫。

《意见》明确，要实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。充分发挥税收大数据作用，依托税务网络可信身份体系对发票开具、使用等进行全环节即时验证和监控，实现对虚开骗税等违法犯罪行为惩处从事后打击向事前事中精准防范转变。

“对于销售企业而言，可能东西已经卖出去了，已经给下游开了发票，但上游供应商的发票还没有开过来，这里面存在时间差。企业经营过程中，货物或服务流、资金流、发票流未必能实现’三流合一’，有时候一些常规的经营活动也会被系统预警”，上述公司财务负责人表示。

王冬生表示，税务部门的金税三期，可以对同行业企业数据进行比对，通过设置一些指标，如果某家企业的指数超过参考值，系统会自动提示有风险。但大数据分析只是风险提示，不能直接确认企业经营有问题。要确认企业是否有违规行为，不能只看数据，还要看公司合同、账户，要掌握企业业务实质。

赵岩表示，当前应用的金税三期，基于企业发票提供的大数据，通过设置税负率、利润率等指标，系统可以自动提示存在风险的企业。但大数据提示的这些风险，未必是真有问题，可能只是企业的异常或者临时活动，还需要核实。不过，大数据有时候也能发现真问题。

赵岩进一步指出，要实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变，需要其他数据加以支持。以票控税，能比较好地把控交易环节，但存量环节的税收征管，像房产税——这跟企业拥有房地产的估值、面积等有关，光靠企业日常发票数据是不够的。再比如，当前个税专项附加扣除，需要提供房贷信息、取得学位信息、父母子女关系等，这些都需要加大部门数据共享。

加强重点领域风险防控

《意见》还指出，对逃避税问题多发的行业、地区和人群，根据税收风险适当提高“双随机、一公开”抽查比例。对隐瞒收入、虚列成本、转移利润以及利用“税收洼地”、“阴阳合同”和关联交易等逃避税行为，加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度。

国家税务总局总审计师饶立新表示，下一步，将按照《意见》的要求，从促进全国统一市场建设、营造公平竞争税收秩序等方面出发，通过加强制度建设、完善税收政策等措施加以防控，持续加强与公安等部门在信息共享、联合办案等方面的协同，充分发挥税收大数据作用，进一步提升打击涉税违法犯罪行为的精准度，既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营。

何谓预防性制度？有业内资深人士对21世纪经济报道记者表示，当前国内“税收洼地”的形成，部分是政策本身很优惠，比如西部大开发、海南自贸港等，部分是地方给予企业税收返还形成的，还有部分是因为不同地方的执法尺度存在松紧程度的差异。要加强预防性制度建设，法规本身要不断完善，统一政策执法尺度；对于特定的优惠政策，也要设置一些前置条件，减少企业通过造假的套利行为。

（作者：周潇枭 编辑：包芳鸣）