对苏联弧形包围圈的形成，12国在华盛顿签署条约，建立北约组织

《布鲁塞尔条约》虽然签订了，但缔约五国均认为，西欧的安全保障离不开美国。比利时外交大臣斯巴克说，此种“防务性的安排，倘无美国参加，将毫无实际价值”。法国外长皮杜尔表示，只有美国的帮助才能有效地解决欧洲国家“抵御侵略的问题”。英国外交大臣贝文则认为，除非制定一个包括美国在内的“集体抵抗侵略的协定”，否则，西欧不能保住自己。

美国尽管全力支持《布鲁塞尔条约》，但是，作为控制西欧，遏制苏联的工具，仅有该条约是远远不够的。杜鲁门说：“纵使布鲁塞尔条约已经签订了，事情仍很明显，必须采取更具有意义的政治行动来消除西欧各国间所存在的恐惧，从而恢复它们的充分信心。”美国同西欧互有所求，最终走上了跨洋结盟的道路。

1948年3月22日至4月1日，美、英、加三国代表在华盛顿美国国防部五角大楼举行会谈。这次会谈通过了由美国一手炮制的“五角大楼文件”，文件提出了“拟订一项北大西洋区域集体防务协定”的初步计划。会议决定，该文件作为三国政府与其他国家以及本国议会商讨的蓝本。

美国自华盛顿就任第一任总统以来，除独立战争时期同法国结盟，两次世界大战中同欧洲国家有军事合作关系之外，一直避免平时同欧洲大陆缔结军事政治联盟。杜鲁门政府要改变美国这一对外政策传统，在和平时期同西欧建立联盟，就必须得到国会的充分支持。为此，杜鲁门派国务卿马歇尔和副国务卿洛维特与国会领袖进行密切磋商，并争得参议院外交委员会主席、共和党人范登堡的支持。

1948年6月11日，美国参议院以压倒多数通过了范登堡提出的议案，即《范登堡决议》。它规定，在持续与有效的“自助与互援”的基础上，以及在涉及“美国国家安全”的情况下，美国可以“通过宪法程序，参加这些区域性和其他集体协定”。这个决议实际上使美国外交政策脱离了传统的轨道，是美国国会第一次在和平时期同意美国政府同美洲大陆以外的国家缔结军事同盟条约。美国国务院法律顾问查尔斯·波伦说：“这个法案标志着美国孤立主义的终结，因为这是历史上第一次在华盛顿产生了这种想法，并且肯定也是国会第一次批准任何这类的行动。”它为美国政府出面组织北大西洋公约集团亮了绿灯。

1948年7月6日，美国与布鲁塞尔条约组织成员国英、法、比、荷（卢森堡不单独派代表参加，由比利时代表之。毕竟卢森堡作为一个永久中立国加微型国家，实在没什么存在感。）和加拿大在华盛顿举行了第一次正式会议。这次会议直到1949年3月15日才结束，为时8个月。会议分两个阶段：第一阶段起草关于建立北约组织的备忘录，以便供参加国政府讨论；第二阶段研究推敲北约条款。

在第一阶段会议上，讨论的焦点是缔约国承担的义务问题，特别是美国如何保卫西欧的安全。英、法代表反复强调西欧普遍存在“不安全感”，认为美苏在欧洲的对峙，使西欧成了两个铁锤之间的砧板，一旦两家冲突，苏联的首选目标便是西欧。美国若不保证欧洲的安全，就不可能制止西欧的“对苏绥靖主义”。西欧国家的意图是让美国明确承担保卫西欧的义务，以减轻自身的防务开支，尽快复兴本国经济。美国深知西欧国家的用意，但它既想向西欧扩张，又不愿付出过多的代价，特别是不能被人拴住。美国代表强调，西欧应加强自身防务，重申《范登堡决议》中“自助和互援”的原则。

在讨论拟议中的北大西洋公约与布鲁塞尔条约的关系时，比利时代表表示，可以用扩大布鲁塞尔条约体系的办法，也可以搞一个新的防务安排，但美国参加是关键。美国代表认为，布鲁塞尔条约范围太窄，没有包括对大西洋安全必不可少的一些国家和地区，而其承担的义务又太宽，除了共同防务，还涉及经济、文化等方面的合作，这样会冲淡共同防务的义务。美国代表强调，不管防务安排采取什么形式，关键在于是否符合美国的国家利益。美国不能参加目前形势的布鲁塞尔条约组织，主张在扩大此条约组织的同时，另建新的更大的防务体系，然后以此为桥梁，与布鲁塞尔条约国家连结起来。最后，会议基本上采纳了美国的意见。

1948年9月9日，与会国代表一致通过了“华盛顿文件”。文件对即将建立的北大西洋公约组织的性质、范围、缔约国承担的义务及其与欧洲其他组织的关系等，都作了具体而明确的规定。文件认为，北大西洋安全体系若只包括美国、加拿大与布鲁塞尔条约缔约国是不会有充分效用的，还应包括丹麦、挪威、冰岛、葡萄牙和爱尔兰。此外，还应为瑞典和意大利的加入作出“特殊安排”，在条件成熟时，还必须就西班牙和西德同北大西洋体系的关系作出决定。文件还附有“北大西洋安全公约宜于规定的条款概要”，一并提交各国政府讨论。

1948年12月10日，会议进入第二阶段，与会国代表讨论条约文本。在磋商中遇到最棘手、争议最多的是条约的第五条。西欧各国以面临苏联“威胁”为由，要求美国承诺在他们遭到攻击时立即给予有力的和毫不含糊的援助，并且希望使美国承担的义务规定得越明确越好。美国国会的主导意见是，不能给西欧开一张“空白支票”，不然的话，美国很可能被人拖进一场并非出于自愿的战争。美国代表借国会议员的反对意见压西欧国家让步。美国表示，按照美国宪法规定，总统虽然是陆海空三军总司令，但宣战权属于国会，因此，美国政府不能事先对西欧承担军事行动的义务，希望把美国承担的义务规定得越含糊越好。后加拿大代表提出的折衷方案，为与会各国代表所接受，成为北约的第五条。根据该条规定，美国既承担了使用“武力”援助西欧的义务，又保持了一定的“行动方式”自由。

1949年4月4日，美国、英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡、加拿大、丹麦、挪威、冰岛、葡萄牙、意大利12国外长在华盛顿正式签订了《北大西洋公约》。公约包括一个简短的序言和十四项条款。主要内容是：缔约国应以不断的而有效的“自主及互助”方法，维持并发展其单独及集体“抵抗武装攻击之能力”；任一缔约国的领土完整、政治独立或安全受到威胁时，各缔约国“应共同协商”；对于一个或数个缔约国之武装攻击，“应视为对缔约国全体之攻击”，如此种武装攻击发生，每一缔约国“应单独并会同其他缔约国采取视为必要之行动，包括武力之使用”；公约生效20年后，任何缔约国可在通知废止本条约一年后，停止作为本公约的缔约国。该公约于1949年8月24日开始生效。

公约签字后，筹建北约组织机构的工作基本上由美、英、法三国操纵。1949年9月17日，在华盛顿举行的北约理事会第一次会议上决定设立下列机构：1.北大西洋理事会——北约最高权力华盛顿举行的北约理事会第一次会议上决定设立下列机构：1.北大西洋理事会——北约最高权力机构，由各缔约国外长组成；2.防务委员会；由各缔约国国防部长组成，负责制定统一的防务计划；3.防务委员会下设各国参谋长组成的军事委员会；4.在军事委员会内设立由美、英、法三国代表组成的常设小组；5.设立5个地区性军事计划小组：北大西洋地区计划小组、加—美地区计划小组、西欧地区计划小组、北欧地区计划小组和南欧—西地中海地区计划小组。这些小组负责制订和协调本地区内的防务计划。美国参加了所有上述五个地区计划小组。以后，北约组织又陆续增设了其他一些机构。

北约组织是美国破天荒第一次在和平时期同美洲大陆以外的国家建立的军事集团，杜鲁门把它看作为战后美国外交政策的基础之一。美国通过其在北约的领导地位，加强了对西欧政治经济和军事控制，并在欧洲大陆组成了一个遏制苏联的弧形包围圈，标志着美国以欧洲为重点的全球战略部署已基本完成。

【本文节选自《国际关系史·战后卷》，作者@方连庆，王炳元，刘金质，有删减；如有侵权，请联系删除】