辛亥革命密码：清末新政与财政危机

一、清末新政

正如戊戌变法是清政府对甲午战败的反应，清末新政是庚子国变之后,尤其是日俄战争后,清政府自上而下实施的一系列改良政策,目的是为了稳定清朝权贵的统治,避免革命的爆发。事实上,尽管与上一次变法相隔不到十年,但由于阻挠戊戌变法的保守派在庚子后被清除,因而此次新政并未遇到多大阻力，许多政策措施得以顺利执行。新政改革的内容可以总结为六个方面:政治军事经济教育、司法与社会,下面集中讨论这六个方面的具体措施。

在政治方面,清廷于1901年4月成立督办政务处，就全面改革进行整体规划,确定了仿照日本实施君主立宪的改革方向。中央层面, 1906年9月慈禧下诏预备仿行立宪,并于1908年颁布《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜清单》等法律文件，规定次年进行中央资政院与地方咨议局的选举,并计划以九年时间筹备立宪。地方层面,各省于1908年开始筹备实施地方自治,并于1909年选举了第一届地方咨议局议员。为配合实施新政,政府还进行了官制改革。初期的改革主要包括简化公文、提高效率以及废除捐纳等,后期则集中在设立与重组新部门上。

同时,在其他方面的改革也取得相当程度的进展。军事方面,政府在1903年成立练兵处(后并入陆军部) ,并于1907年决定编练36镇(相当于师)新军,组成总数为45万人的常备军,同时裁撤绿营,将其转为辅助新军的巡防营。经济方面,政府先后颁布了《商人通例》、《公司律》等一系列法律,对民营公司的注册、专利等相关事宜做出规定,并颁布法律对高技术或有发明的技工、工业提倡者与投资者奖励高低不等的勋位或爵衔。由于政府政策从限制私人资本转向了鼓励民营企业的发展,使后者出现了快速增长。据统计,在1842~1894年间新建的工业企业中,民营企业仅为144家,占46%;而在1895~1916年间,新建民营企业达到877家,占同期新建企业的81 %

教育方面,尽管政府于1901年就着手改革考试制度,包括废除八股文、改建书院为西式学堂以及鼓励出国留学但直至1906年废除实行1300年之久的科举考试之前,并未从根本上变革传统的科举取士制度。为实现平稳过渡,政府制定了各层级学校毕业生与传统功名相对应的规定,如大学毕业生被授予进士、高等学堂授予举人、中学堂和高等小学堂授予生员(秀才)等。在政策鼓励下,新式教育实现快速发展, 1904年的学堂与学生总数分别为4222所和92169人,而到1909年分别增至52348所和

此外,在司法方面,政府开始编纂新刑法、民法和商法,并改革传统的司法管理制度。例如,新刑法废除了凌迟、枭首、杖刑等酷刑或体罚措施,将惩罚限于死刑、监禁与罚款,同时引人缓刑与保释等新做法。尽管新法在实施中遭遇巨大阻力,但仍在改革传统司法制度中不符合现代文明的部分方面做出很大贡献。最后,在社会生活方面，政府公开宣布革除陋习,包括禁止缠足禁吸、禁种与禁售鸦片。同时,倡导满汉平等，废除某些针对汉人的歧视政策,如满汉不得通婚、汉人不能担任某些官职等。

不难看出，清末新政对国家近代化体系构建和社会进步有着重大且深远的意义，可终归清廷做了自己的掘墓人，经济基础决定上层建筑，在经济基础无法适应并涵盖不了上层建筑时，反而对上层建筑会具有背道而驰的反作用，同时，清末新政也太超前于清朝的封建制度框架，再先进的政治构建在一个腐朽的制度框架内也难以生存。如废除了延续千年的科举制度，等于把社会阶层流动和跃迁的最有效渠道拦腰折断，而又没有行之有效和的替代路径和疏导机制，大量的知识分子、读书阶层等上升路径化为泡影，留下的无尽的义膺与愤恨，也成为了政权最致命的不稳定因素。以及清廷为预备立宪所成立的责任内阁，十三个国务大臣中有九人都是满人，其中皇族更是占到了五人，俨然就是“皇族内阁”，社会舆论哗然，甚至这让对清廷预备立宪抱有很大希冀的立宪派也大失所望，清廷可谓是“众叛亲离”。

二、财政困境

在新政的各项政策中,军事改革最为紧迫,其所需费用在总支出中的比重也最大。以新军为例,每建一镇的费用为100余万两(白银下同) ,每年常规经费为200万两，则全国编练36镇新军的建军经费与一年的军饷就达到1.2亿两左右。截至辛亥革命爆发前,全国共编练新军26镇, 每年所需经费为5200余万两。其次,新政改革中实施的扶持工商业、发展交通、电报业等措施需要投人大量资金,而地方自治中的巡警、学堂、司法等项事业亦需支出可观费用。以1911年为例，在3亿多两财政支出预算中,军费达到8500多万两，占28.5% ;交通、实业等近6300万两,占21.7% ;地方自治三项支出为4000多万两,占13.5% ,可见与新政直接相关的财政支出就占了总支出的近2/3。事实上,仅直隶等九省新政各项费用预算就高达4.18亿两白银,超过1911年全国财政总支出。

除新政支出外,清政府还需支付巨额战争赔款。根据《辛丑条约》清政府需要赔付高达4.5亿两白银的庚子赔款,根据39年还清的安排共需支付9.82亿两,此外还有各省地方赔款近2000万两。由于庚款无法利用举借外债偿付,而是以盐税、关税、常关税作抵押自行筹款,因而清政府主要财源的一半以上需要用于支付庚款。考虑到此前甲午战败所欠的赔款外债仍未还清,本已捉襟见肘的财政更加雪上加霜。仍以1911年预算为例，清政府需支付5100多万两的赔款欠款,占总支出的17% 。

与快速增加的新政及赔款支出相对应的是传统收人项目的疲软。清代财政收入传统大项以田赋(包括地丁与钱漕)、关税(包括海关税与常关税)及盐课为主，项目的挖掘潜力有限,不仅难以实现快速增长,而且过度征敛可能导致社会动荡。与此同时,新政的两项举措又可能削减财政收人，即废止官捐与禁绝鸦片。官捐在1901年已作为新政官制改革的一部分被废 止,但1903年经户部奏议又复开,其目的即为筹措新政经费,直至1906年才下令停止;而禁烟的难度远大于废止官捐,不仅面临地方官员、烟农与烟商的阻挠,而且从中央政府角度看,土药、洋药税厘达到2000多万两,所占总收人比重超过10% ,若贸然禁绝必将导致赤字进一步飙升。为应付上述左支右绌的财政困境,清政府采取一系列措施进行创收,包括财政集权、举借外债、新铸铜元以及发展工商业等。作为典型的中央集权国家,鸦片战争之前的清政府牢牢控制着财权,尽管税款需由地方征收,但中央始终通过解款协款进行统一调配。太平天国运动中,为应付巨额战争支出造成的国库空虚,中央政府要求地方督抚就地筹饷与筹款,后者则通过开设厘金、举借外债、劝捐加课等手段筹措经费,逐渐脱离中央的财政控制。及至庚子国变,地方的离心倾向愈显，此时中央政府一方面希望通过财政集权来筹集新政资金,另一方面也试图借此加强对地方督抚的政治控制。在此期间,最具代表性的事件就是1906年开启的南方八省土膏统捐改革,中央的土药统捐上收行为就引发了地方的强烈反弹。

除与地方争夺税权外,另一重要筹资途径是举借外债。据统计, 1903 ~1911年直接用于新政的外债借款共计4443. 74万两,若将此间不明用途的三笔共794.7万两与为支付赔款铁路、工矿和电报而举借的款项计算在内,总额高达3.1亿两,年均3400多万两。而且，为应对由停铸制钱而导致的钱荒,广东率先于1900年铸造并流通铜元,此后清廷肯定这一做法并要求沿江沿海督抚仿办，至1907年开铸铜元省份达到17个。随着财政压力渐大，地方政府为筹措新政资金,不断加大铸造规模,从而造成铜元的大幅贬值。此外,由于农业生产停滞不前,政府只能从新兴的工商产业人手获取新税源。以对商业活动征收的厘金为例，1901年时为1600多万两，到了1908年就增至2000多万两。

不过,尽管清政府采取各种手段筹措资金以应付日益增长的支出需求,而此间财政收人也的确在大幅增长,但仍不足以应付各类新政支出及战争赔款。事实上，新政期间的政府赤字持续快速增加, 1903年财政收入与支出分别为1. 05和1.35亿两,赤字为3000万两;到了1910年,累计的赤字已达8000万两;而1911年的预计赤字就达到4000万两,累计赤字更高达1.2亿两。对于地方政府来说，情况就更加恶化,一方面要遭受税权上收的损失,另一方面又要承担事权下放的成本。地方官员的做法,无非是一面与中央讨价还价,一面加重对民间的盘剥。新政实施前后,地方为了筹集新政经费,除田赋加征、盐斤加价、厘金加课、土药统捐外,还开办了名目繁多的新捐，除加抽米捐、房捐、警捐、学捐、铺捐、土膏捐等常见捐种外，甚至还有菜籽捐、烟酒捐、花捐、鸡捐、沙捐、轿捐、靛捐等等,各行各业都不能幸免。

三、民变与辛亥革命

政府的横征暴敛引发了民间的激烈反抗。据统计,从1902年清廷筹备新政至1911年武昌起义爆发,内地18省共发生民变事件1200多起,而超过3/4发生在1906年以后。这些民变事件中,超过41%涉及农民暴动、饥民和灾民骚乱等，超过30%涉及抗捐税的罢市或要求增加工资的罢工行为,超过21%与反地方官或反洋教相关,近14%涉及反地方自治、反新政等。由此可见，民间骚乱是对政府财政压力下盘剥行为的直接反应。从民变的地域分布看,发生次数较多的府州厅集中在东南沿海的长三角珠三角地区,而其他地区则相对较为分散。

与民变相类似,革命党的活动也随着新政的逐步实施而日益活跃。自从孙中山在檀香山成立兴中会开始,革命党人就主张通过暴力革命推翻清朝的皇权统治,建立共和政体。1906年之前,革命党主要联合各类会党共同起事,这些行动次数不多、规模较小且缺乏周密计划，如广州起义、惠州起义、长沙起义等。自从同盟会创建后,起义的组织、规模、次数均有显著提升,而且逐渐转为以策动新军为主。1906 年12月至1911年4月间，革命党人共发动17次较大规模的起义,尽管均告失败,但严重动摇了清政府的统治,产生了巨大的政治影响,并最终通过1911年10月的武昌起义推翻了清朝政权。

清末新政与晚清财政危机无疑是清廷灭亡的两剂猛药，辛亥革命应运而生。