我国政府购买教育服务监管制度的反思与完善

*来源：中国教育学刊，作者：胡伟

在国务院公布的《政府采购品目分类目录》中包括14项关于教育服务的购买内容，涵盖公民教育的各个阶段及相关领域，使市场在教育资源配置中起到重要作用，也创新与改进了教育服务供给的方式。

面对政府购买教育服务迅猛发展，加强政府购买教育服务监管势在必行。这既可克服购买主体（各级教育行政部门）权力寻租和“暗箱操作”的现象，也可克服承接主体（教育企业、教育中介组织及社会教育力量等）的合法权益受到损害的现象，还可确保更加公平、合理、快捷、优质和高效地提供教育服务。

但现有政府购买教育服务监管制度并不健全，导致未能充分发挥遏阻政府购买教育服务中的违法行为，规范政府购买教育服务的健康发展，促进教育行政部门职能的转变和改善教育服务有效供给的功能。所以，拓补政府购买教育服务监管制度刻不容缓。基于此，从制度价值的视角对政府购买教育服务监管制度进行重新构设十分必要。

一、政府购买教育服务监管制度的价值

法律价值是指法律所固有的属性与功能，在人与法律的关系中体现出来的法律有用性。政府购买教育服务监管制度是一种法律制度，也具有自身独特的价值，主要表现为秩序、公平和效率等价值。

（一）秩序价值

一般说来，秩序“意指在自然进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。在法律与社会有序不可分的关系下，政府购买教育服务监管制度无疑是以秩序为价值的。

从维护政府购买教育服务市场秩序来看，立基于监管制度对承接主体的市场准入条件进行规范，一方面对承接主体的资格标准予以确立，以保障承接主体在进入政府购买教育服务市场时具有适格的状态，从而把政府购买教育服务市场秩序建立起来；另一方面，对承接主体资格的预审进行规定，以保证承接主体有能力提供教育服务，从而使政府购买教育服务市场秩序更加有效；再者对承接主体资格瑕疵予以规定，以保证承接主体进入政府购买教育服务市场之后的资格处于合法有效的状态，从而使政府购买教育服务市场长期有序。

立基于监管制度对政府购买教育服务活动监控体系的确立，以保障政府购买教育服务在内容、水平与流程等方面符合标准，从而让政府购买教育服务市场秩序井然。立基于监管制度对购买主体行为拘束及对承接主体权益保护，以纠正购买主体采取不合理的条件对承接主体实行差别待遇，从而使政府购买教育服务市场运行有序。

从维护政府购买教育服务监管权力秩序来看，随着政府购买教育服务规模的不断扩大，具有独占性、排他性和扩张性的政府购买教育服务监管权力可能被滥用。

因此，立基于监管制度对政府购买教育服务监管机关权力的内容、行使的方式、范围、程序和责任承担等予以确定；另一方面赋予承接主体提起行政复议和诉讼的权利，以抗衡政府购买教育服务监管权力，让政府购买教育服务监管机关的权力受到有效制约。诚如彼得·斯坦和约翰·香德所言：“掌握权力的人必须受到法律的制约，并服从于法律的强制力。”由此实现政府购买教育服务监管机关权力运行公正、高效和廉洁，以及对政府购买教育服务监管权力秩序的维护。

（二）公平价值

作为“公平法律化”的政府购买教育服务监管制度，所体现的公平观必然包含实体公平和程序公平。

政府购买教育服务监管制度所体现的实体公平主要包括三点：

一是立基于监管制度对监管格局的合理设计，既保证承接主体法律地位平等，也保证承接主体拥有均等机会自主从事政府购买教育服务活动；

二是立基于监管制度对购买主体设置诸多限制，不仅防止以显失公平的方式对政府购买教育服务市场规则的破坏，而且防止利用优势地位或以正当的名义采取变相方式对承接主体合法权益进行侵犯，以促进政府购买教育服务的公平实现；

三是立基于监管制度对政府购买教育服务中各主体的利益予以公正、合理分配和调节，从而做到相同情况的主体实行同等的利益分配，对于不同情况的主体实行不同等的利益分配。

政府购买教育服务监管制度所体现的程序公平具体表现为政府购买教育服务监管方式、方法和步骤的公平。因此，立基于监管制度对政府购买教育服务的财政监督、审计监督、质疑投诉、失信惩戒等程序进行确立。这些程序所体现出的公平要求主要有两点。

一是具有合理性。一方面，能够平等对待并适用于所有的政府购买教育服务监管中的权利和义务主体，保证其平等行使权利和履行义务；另一方面，能够确保政府购买教育服务监管主体的行为方式必须依严格的次序与步骤进行。二是具有公开性。能够保证政府购买教育服务诸程序的运行过程与结果既向当事人公开又向整个社会公开，并依法接受社会公众的监督。

（三）效率价值

效率是指投入与产出之比例，但通常是指日常工作中所消耗的劳动量与所获得劳动成果的比例。作为合理安排的政府购买教育服务监管制度，是指能够提高政府购买教育服务及监管的效率。

从政府购买教育服务监管制度的本质来看，其重要的目的是引导或促进购买主体与承接主体按照最有效的方式予以交易，使教育服务资源由低效率利用向高效率利用的转变。同时，单从政府购买教育服务市场自身来看，因其往往具有自发性和盲目性，由此产生失灵的可能性是存在的，它的机制有时难以自动实现对教育服务资源的优化配置与有效利用。所以，迫切需要政府购买教育服务监管制度起到保障作用。

从政府购买教育服务监管制度实践的角度来看，它所追求的效率价值包括经济效率和行政效率。前者表现为立基于监管制度对政府购买教育服务市场主体进行引导与规范，并不采取一种压制的态度，而是尽可能促使他们在交易过程中将其价值最大化，且最大限度地减少成本支出，把政府购买教育服务运行的整体效率予以提升；后者表现为立基于监管制度对政府购买教育服务监管机关按照精简、效能原则设置部门并合理界定职权，以提高行政运行效率和减少行政费用支出，从而以最少的监管成本支出达致对监管目标的最大实现。

二、政府购买教育服务监管制度的反思

虽然我国政府购买教育服务监管制度以秩序、公平和效率为价值取向，但因制度安排上并未妥善处理三者之间的关系，因此也出现了相互冲突与不协调的情形。

（一）立体性监管机制缺乏而导致难以有效维护政府购买教育服务秩序

1.事前监管及预防性监管不被重视，使维护政府购买教育服务市场秩序的有效性不足

其一，事前监管弱化。政府购买教育服务计划是政府购买教育服务预算的具体实施方案，是政府购买教育服务资金合理使用的准则。在确定了政府购买教育服务计划之后，是不能被任何组织与个人随意变更或改动的。但由于《中华人民共和国政府采购法》第7条、第8条和《政府购买服务管理办法》第16条中未规定政府购买教育服务计划的编制和审批程序，使政府购买教育服务计划无法律上的约束力。因此，出现了大量人为变更或改动政府购买教育服务计划的现象。可见，政府购买教育服务监管不是始于政府购买教育服务计划的编制，而是将监管的重心放在事后监管上，不利于从源头维护政府购买教育服务市场秩序。

其二，预防性监管机制薄弱。一是未建立完善的承接主体资格标准而使初始监管功能乏力。由于监管机关所实施的监管是从承接主体市场准入开始的。因此，承接主体的资格标准显得十分重要，在一定程度上左右着监管机关所实施的监管。尽管《政府采购法》第22条第1款及《政府购买服务管理办法》第6条、第7条中规定了承接主体的资格标准，但有些规定过于原则或存在漏洞，如“重大违法”的认定等，使监管机关实施监管时难以作出正确判断，对形成有效的政府购买教育服务市场秩序并无益处。二是未规定承接主体资格瑕疵，使监管机关对承接主体进入政府购买公共服务市场之前的“静态”监管和进入政府购买公共服务市场之中的“动态”监管都难以展开，从而导致政府购买教育服务市场秩序无法有效维持，不利于保持政府购买教育服务市场长期有序机制的形成。

2.内部监管不够健全，使维护政府购买教育服务监管权力秩序的有效性不明显

从《政府采购法》第13条、第67条和《政府购买服务管理办法》第30条的规定来看，是由财政机关、教育行政机关和审计机关等行政机关所进行的“内部监管”，并贯穿于政府购买教育服务活动的整个过程。虽然“内部监管”不仅灵活性、及时性非常突出，而且在监管与效率之间易于达到平衡，但这种监管是以纵向监管为主的模式，无法实施横向监管任务，如跨省区购买“课堂教学云平台”服务的监管。同时，每个监管主体所形成的监管系统独立性很强，在它们之间难以有效整合。因此，对政府购买教育服务监管权力秩序维护的成效不突出。

3.外部监管作用不彰，使维护政府购买教育服务秩序无总体上的有效性

尽管“内部监管”具有严格的法律形式与效力，但这种监管大多是在事中和事后展开的，且因职责的分化也会出现监管“失灵”，这需要人大和社会力量的“外部监管”来加以矫正。不过，现行《政府采购法》第7章中并未明确规定人大能够监督政府购买教育服务，使人大的监督是缺位的。

再者，《政府采购法》第70条和《政府购买服务管理办法》第30条中对社会力量的监督规定相当薄弱，既未规定与时俱进的监督方式又未规定监督应遵从的程序，还未规定监督者权益保护措施等，使政府购买教育服务的“外部监管”力量明显不足，从总体上难以产生维护政府购买教育服务秩序的有效性。

（二）偏重维护政府购买教育服务秩序而忽视公平保护监管相对人权益

1.把便于监管机关行使职权放在首位，损害了监管相对人权益

从现行政府采购法的规定来看，因偏重维护政府购买教育服务秩序，则把便于监管机关行使职权放在首位，而未把便于监管相对人实现权益放在首位，没有给予监管相对人权益以公平保护。如2000年财政部发布的《政府采购运行规程暂行规定》第5条第2款规定：“因特殊原因，需要实行竞争性谈判、询价和单一来源等采购方式的，应当在采购活动开始前，报经同级财政部门批准。”

此规定为监管相对人确立了相应程序，但为了便于监管机关行使自身职权，而给监管相对人权益实现带来障碍，甚至造成其权益的损害。究其原因是：在有正当购买教育服务程序作保障的情况下，选择何种购买教育服务方式其实并不重要，没有必要向财政部门提出申请。

2.以监管相对人为主要规制对象，轻视公平保护监管相对人权益

从现行政府采购法的规定来看，因偏重维护政府购买教育服务秩序，则把监管相对人作为主要规制对象，而忽视对监管机关的规定。因此，给监管相对人设定许多义务和责任，但对监管机关设定义务和责任较少。

如2017年财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》共有88条规定，其中关于监管相对人义务的规定有30多条，法律责任的规定有5条。但规定监管机关权利有15条之多，而对法律责任的规定仅有1个条文。

不过，从政府购买教育服务的招标投标来看，作为一项法律性事务，它应包含监管机关和监管相对人的权利与义务。同时，须将双方权利和义务统一起来并作出科学合理安排，给予监管相对人权益以公正保护，而不应进行主要的规制。

3.监管程序缺失，无法实现公平保护监管相对人权益

通常说来，“正义的本质主要是程序性的”，而监管程序的实质是限制程序参与者恣意行为。但在《政府采购法》第6章、第7章和《政府购买服务管理办法》第6章的规定中因偏重维护政府购买教育服务秩序，则未规定政府购买教育服务监管的受理、审查和听证等程序，从而导致监管机关所实施的监管蜕变为对监管相对人权益的一种恣意过程，如不按时处理承接主体投诉等。

同时，监管程序是监管机关与监管相对人之间的桥梁与纽带。在没有监管程序的情况下，必将造成政府购买教育服务监管缺乏载体，使监管机关的监管无正当的保障。因此，出现了不公正处理向民办学校“购买学位”的现象等，使公平保护监管相对人权益难以实现。

（三）偏重维护政府购买教育服务秩序而忽视提高购买教育服务及监管的效率

1.重视对行政管制权的保护，忽视提高政府购买教育服务效率

在市场经济体制下，政府不能通过行政管制权对教育服务供给进行全面干预。否则，市场机制难以在教育服务供给上发挥作用，也会出现教育服务供给无效率的状况。但并不排斥对政府购买教育服务适度监管。

不过，从现行政府采购法的规定来看，因偏重维护政府购买教育服务秩序，政府管制的价值取向并未完全抛弃。如2013年财政部发布《政府采购非招标采购方式管理办法》第4条规定：“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。”

此规定虽然强化了对购买教育服务方式选择的监督，但由于过多的管控，也带来购买教育服务效率低下；又如2015年财政部发布的《中央预算单位变更政府采购方式审批管理办法》第9条规定：“中央预算单位因采购任务涉及国家秘密需要变更采购方式的，应当提供由国家保密机关出具的本项目为涉密采购项目的证明文件。”此规定既强化了国家机密的保护，也强化了对所涉购买教育服务项目的约束，但这种严格的管制必然带来购买教育服务效率不高或无效率。

2.监管标准缺位，难以提高政府购买教育服务监管效率

虽然政府购买教育服务监管标准能为监管机关提供指南，有利于将监管机关实施的监管行为统一化和规范化，从而提高政府购买教育服务监管效率，但从现行《政府采购法》《政府购买服务管理办法》的规定来看，因偏重维护政府购买教育服务秩序，而未对“门槛价”（购买教育服务的限额标准）、技术标准、质量指标体系等监管标准作出规定，这就导致监管机关的监管效率不高。尤其未规定“门槛价”监管标准，使政府购买教育服务是否纳入以公开招标方式购买教育服务范围而无明确的监管尺度，无法提高政府购买公共教育服务的监管效率。

三、我国政府购买教育服务监管制度的完善

由于我国政府购买教育服务监管制度存在的缺失严重影响其价值的实现。因此，有必要健全政府购买教育服务监管制度。

（一）建构立体性监管机制以确保政府购买教育服务有序

1.构建以事前和事中监管为主的机制

对政府购买教育服务进行监管并不是把事后对政府购买教育服务不当行为进行调查作为重心，而是从源头和过程中阻截政府购买教育服务不当行为的发生，从而切实维护政府购买教育服务秩序。因此，应在《政府采购法》第7章、《政府购买服务管理办法》第6章中建构以政府购买教育服务事前和事中监管为主的机制。

对于事前监管，须立基于政府购买教育服务的分配决策、预算与计划编制的监管。尤其重视对政府购买教育服务的预算与计划编制的监管。它们是落实政府购买教育服务的起始环节；对于事中监管，须立基于政府购买教育服务的预算与计划执行、资金拨付与使用、合同签订及履行的监管。尤其重视对政府购买教育服务的预算与计划执行的监管和资金拨付后的检查。

由于事中监管采取了内部追踪问效的检查办法，其监管渗透到政府购买教育服务运行的各个环节。因此，事中监管所发挥的作用非常突出，如果丧失了事中监管功能，政府购买教育服务的监管机制就变成了责任追究机制。

2.增强预防性监管机制

通常来说，政府购买教育服务秩序的形成离不开政府购买教育服务预防性监管机制的作用，而且它的有效性是由政府购买教育服务预防性监管机制的广度与深度决定的。所以，通过完善《政府采购法》第22条、第23条和《政府购买服务管理办法》第6条、第7条、第8条的规定，以强化政府购买教育服务预防性监管机制是必要的。

首先，拓补承接主体的资格标准。

可借鉴欧盟公共采购法的规定，对承接主体的资格标准作出补充，如规定承接主体处于破产或被停业状态、或处于破产宣告及强制清盘程序中，以及曾被确认在职业行为方面有罪和犯有严重的渎职罪等情形，都不得参与政府购买教育服务活动。

其次，规定承接主体资格瑕疵。

可借鉴WTO《政府采购协议》的规定作出妥当性安排，如规定购买主体若发现承接主体所提交的资格证明材料不真实或在实质方面失真或不完整，监管机关应立即取消承接主体的资格，或监管机关要求承接主体对其资格瑕疵提出矫正而未作出矫正的，可以取消承接主体的资格。

3.补正以人大为核心的监管制度

一是确立人大对政府购买教育服务的监督地位。

从《中华人民共和国宪法》第2条的规定来看，作为我国最高权力机关的人大，对政府购买教育服务监督是必然的，这从根本上为维护政府购买教育服务秩序提供了力量源泉。因此，应在《政府采购法》第7章中明确规定人大对政府购买教育服务的监督，如对政府购买教育服务计划的编制和执行情况、有关政府购买教育服务的法律、行政法规和规章的执行情况的监督等，使人大在政府购买教育服务领域发挥应有的监督作用。

二是补强行政机关对政府购买教育服务的监管。

如在《政府采购法》第13条、第67条和《政府购买服务管理办法》第30条中明确规定财政机关对政府购买教育服务的事务及资金运行事前、事中与事后全过程的监管。尤其提升审计机关监管的独立性，同时，将审计机关的监管前移以及更新监管方式，充分发挥其监管功能，从而提高维护政府购买教育服务秩序的有效性。

三是强化社会力量对政府购买教育服务的监督。

社会力量的监督是一种源源不绝和“全天候”的监督，更是全方位维护政府购买教育服务秩序，须完善《政府采购法》第70条和《政府购买服务管理办法》第30条的规定，确立利用网络、公益诉讼等监督方式，明确控告和检举等监督程序，建立监督者身份保护和奖励制度，使社会力量的监督既矫正行政机关监管的“失灵”，也保证全方位维护政府购买教育服务秩序。

（二）合理界定监管机关及监管相对人权利义务关系以维护法律公平

1.以便于监管相对人权利实现为原则补强监管制度

在政府购买教育服务监管中，正是因为监管机关与监管相对人是矛盾的统一体，才使政府购买教育服务监管权得到良好运行，保证各种公平的实现。但我国向来把行政优先权及行政法关系单方性原理放在突出的位置。这就导致对政府购买教育服务监管制度的设计是以方便政府购买教育服务监管权的行使为出发点。

不过，从《宪法》第2条和第27条规定来看，政府购买教育服务监管制度的构建应以监管相对人权利实现的方便为准则。这是因为，监管机关的权力是来自人民的授予，且应在人民的监督下行使，其根本宗旨是为人民谋福祉。所以，必须以便于监管相对人权利实现为原则来补正现有政府购买教育服务监管制度，使监管相对人权利实现便利起来，从而公平保护监管相对人权益，以维护法律公平。

2.规定政府购买教育服务监管程序

“程序性是社会管理形式的标志。每一种社会管理形式都会产生一套程序要求，正是这些程序要求保障了此种社会管理形式的公正性。”可见，政府购买公共教育服务监管是离不开政府购买公共教育服务监管程序的保障，这是由政府购买公共教育服务监管程序的公正性所决定的。

因此，应在《政府采购法》第6章、第7章和《政府购买服务管理办法》第6章中规定政府购买教育服务监管程序。

一是对受理程序的规定。在监管机关收到当事人提出的申请后就应根据不同情形分别作出处理。它会因购买主体的交付、承接主体的提起、争议提起等而启动。

二是对审查程序的规定。在监管机关收到当事人提交的申请材料后，就开始对申请材料的合法性进行形式审查。当形式审查合格后再采取核查、上级机关书面复查等方式予以实质内容审查。

三是对听证程序的规定。在监管机关作出裁决之前，应以公开听证的方式充分听取有关当事人意见，当听证结束之后，监管机关或当场决定或由上级机关决定或限期作出决定等。

（三）科学构设监管措施以提高政府购买教育服务及监管的效率

1.以适度监管为原则确定监管方式

从“适度监管”的内涵来看，它排斥了对政府购买教育服务的管制，要求监管机关所实施的监管应遵从政府购买教育服务的发展规律。只有政府购买教育服务当事人不当行使权利时，才能采取强制性方法。在这种情况下，监管机关所实施监管的出发点是调动政府购买教育服务当事人的积极性，把对政府购买教育服务效率的提高放在重要位置。

因此，在《政府采购法》《政府购买服务管理办法》中确定政府购买教育服务监管方式时，须注意以下问题。

一是对监管机关作适当的授权，如赋予特别调查权、事前审查权等，这是“适度监管”实现的前提。只有监管机关拥有适当的权力，才能作出更为科学合理的决策，达至最佳的政府购买教育服务及监管的效果。

二是监管机关要对政府购买教育服务市场规律予以尊重，不能采取代替市场作用的方法。这是“适度监管”的核心。只有在政府购买教育服务市场出现失灵的状况下，如出现过低或过高价格购买教育服务的现象，监管机关的介入才具有正当性，通过恢复正常秩序的方式来确保政府购买教育服务的有效性。

三是监管机关不应对政府购买教育服务当事人的微观活动进行监管，如购买教育服务的定价、选择承接主体、合同的变更等。对于监管机关来说，其核心任务就是对政府购买教育服务市场失灵的防范。这是因为，监管机关并非购买主体或承接主体。如果它的监管触角延伸到政府购买教育服务当事人的微观活动领域，将会扼杀这些主体的活力，造成对政府购买教育服务市场机制的破坏。

2.规定监管标准

从《布莱克法律大词典》对标准的解释来看，主要包括两层含义：“一是指由习惯、同意或权威所接受的作为正确的模式；二是测量可接受性、质量及精确度的水准。”这两种含义均可指涉政府购买教育服务监管标准，为监管机关高效监管提供了准绳。从监管标准的本质来看，它是精神对物质的一种反映，也就是将监管机关与监管对象之间的现实联系予以呈现。

因此，在《政府采购法》《政府购买服务管理办法》中规定“门槛价”、技术标准、质量指标体系等监管标准时，须遵循主观性与客观性相统一的原则，在尊重政府购买教育服务发展规律的同时，要考虑在相同条件和不同监管人员适用下得出同样的结论，而且要体现出一定的针对性和现实性，从而提高政府购买教育服务监管效率。

本文转载自微信公众号“中国教育周刊”，作者胡伟，华中师范大学法学院教授，博士。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。

• 管理
•