朱征夫11份提案：前科清零，疫苗护照，刑事罚没上缴中央…

原创来源：朱征夫 天椒网（天椒网公众号：fawang2018）

第十三届全国委员会第四次会议将于2021年3月4日在北京召开。全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫拟提交11份提案，涉及前科报告制度、刑事案件罚没收入处置、涉案财产处置、嫌疑人犯罪线索征集方式、审查教育附加费合宪性、起草《税法总则》、推行疫苗护照、发放特殊《回乡证》、特赦部分罪犯、检察公益诉讼单独立法、民营企业法治体检等。其中，朱征夫连续两年提交关于建立前科消灭制度的提案。

建立前科消灭制度

我国《刑法》第100条规定了前科报告制度，该制度强化了犯罪的非刑罚制裁力度，与累犯制度共同体现了再犯预防的价值追求，从预防犯罪方面角度来看具有合理性和积极意义。但前科对于已改过自新的前科人员来说是一种耻辱的标签，一种刑罚过剩。随着经济和社会的发展，前科报告制度体现出越来越大的弊端。

第一，导致前科人员就业困难，极易滋生再次犯罪。在当今的网络信息时代，前科给前科人员带来的负面效应被无限放大，前科人员遭遇的各种资格、权利、机会的限制或剥夺的歧视性待遇，使其进一步被孤立和边缘化，甚至连工作的权利都被剥夺而面临生存问题，极易使其重新走向犯罪的道路。

第二，对前科人员亲属的职业限制违反责任自负原则和平等原则。在报考公务员等特殊岗位时，前科人员的近亲属并未实施任何犯罪，仅仅因为亲属有前科无法通过政审从而丧失就业资格，相当于家庭出身决定命运，这对于前科人员和其亲属都是极不公平的。

第三，随着危险驾驶罪等轻罪范围的扩张，受前科报告制度影响的个体和家庭的数量猛增，对于社会主义和谐社会的建设所产生的负面影响也越来越大。

在此背景下，前科消灭制度的设立就显得极有必要。前科消灭制度是指被法院宣告构成犯罪的行为人，在具备法定条件后，经过法定程序封存其犯罪记录，从而不再对其所具有的犯罪记录进行规范性评价，恢复其正常法律地位的刑事制度。

目前法国、俄罗斯、越南等国家都有明确的前科消灭制度的立法规范，而我国仅在《刑法修正案（八）》和刑事诉讼法第275条中规定了针对未成年人的有限的前科消灭制度，即对符合条件的前科记录予以封存，仅对办案机关或有关单位开放查询。这并非真正意义上的前科消灭，而仅仅是前科封存，但对于前科消灭制度的设立具有积极的意义。

在当前我国大力推进全面依法治国的背景下，适时设立和构建覆盖成年人和所有未成年人的前科消灭制度，既体现了刑事政策轻缓化、人性化司法理念，也反映了对社会边缘群体的人文关怀。诚然，前科消灭制度的构建是一项复杂的系统工程，尤其是在目前并无法律支撑的情况下，需要统筹考虑法律规范冲突、价值冲突、时代背景及公众态度等制约因素，更需要科学的顶层设计和司法、行政及社会力量的配合：

一、明确前科消灭的法定条件和法定程序。前科不必然消灭，而是要综合考虑罪名、刑期、时效性、服刑期间及服刑完毕之后一定时期内的表现等因素，经特定审核程序后宣告消灭。

二、在前科消灭制度完善前，以前科封存制度作为过渡。前科封存制度可借鉴目前的未成年人前科封存制度的规定和配套措施，将适用人员扩大到成年人，此举可以解决大部分改过自新的前科人员最关心的就业问题。

三、在当前，应严格限制前科查询的主体和范围，减少对前科人员的就业歧视。公安机关应仅对公务员招录、特殊工作岗位招录等用人单位开具无犯罪记录证明，而对于其他行业，应严格限制查询范围。同时，应倡导社会不唯犯罪记录论，减少对前科人员的就业歧视。

四、逐步废除前科对于前科人员家属的职业限制，前科消灭或封存的法律效果应同时及于前科人员亲属。此举将促使前科人员改过自新并充分融入社会，而对于亲属，则是法律公正和社会公平的体现。

刑事案件罚没所得

统一上缴中央财政

对于刑事案件的罚没所得，刑事诉讼法及相关法律法规或部门规章均规定应上缴国库，但对于是上缴中央国库还是地方国库，并未具体的规定。实践中，地方取得的罚没所得一般上缴地方国库，地方政府通常会返还部分罚没所得给办案机关，补充办案经费。这种体制在特定历史条件下形成，随着社会发展和进步，其弊端也越发明显：在一些刑事案件中，司法机关与地方政府形成利益捆绑，国家司法权与地方行政权之间的界限被混淆，侦查、检察和审判机关之间的监督制约功能失灵，国家司法机关沦为地方政府的逐利工具。

一、催生选择性执法和逐利性执法，司法公正难以得到有效保障。地方政府为了增加财政收入，会要求司法机关做出“贡献”，办案机关和办案人员不得不积极寻找案源，选择经济利益更大的案件进行查办，选择性执法和逐利性执法应运产生。实践中就出现大量的跨省抓捕、争夺管辖权、超额查封、交足“罚金”就取保或者撤案等有违司法公正的事件，不同地区的司法机关就移送管辖案件中赃款赃物的归属问题扯皮吵架的情况也时有发生。

二、极易导致冤假错案。如果司法机关办案的目的不是为了正确实施法律打击犯罪，而是为了逐取利益，加上侦查、检察和审判机关之间的监督制约功能形同虚设，冤假错案便难以避免。逐利性执法是民营企业和民营企业家容易受到伤害的根本原因。

三、损害司法的公信力和法律的权威。选择性执法和逐利性执法不仅侵害当事人的合法权益，其在涉经济犯罪领域不断蔓延地势头更使人们误以为司法机关“抓人就是为了搞钱”，降低了全社会对司法行为的评价，贬损了人民群众对法律的尊重和信仰。

因此，建议刑事案件的罚没所得统一上缴中央财政，专项用于充实社保基金，以此斩断逐利性执法的利益链条。同时协调中央和地方财力，为各级司法机关提供办案经费保障，切实有效地促进司法公正。

经济犯罪案件在法院判决前

不宜处置涉案财产

近年来，随着我国经济社会的快速发展，刑事案件尤其是经济犯罪案件涉案财物种类越来越繁杂、数额越来越大、涉及面越来越广，涉案财产的处置难度也越来越大，对执法部门和司法机关提出了更高的要求。

涉案财产处置的程序是否合法，不仅关系到司法公正和法律权威，也关系到被害人、犯罪嫌疑人以及其他与涉案财产相关的人员的切身利益。

然而在实践中，却存在着一些看似为了保护被害人的利益，却违反刑事诉讼法及相关司法解释的规定的随意处置涉案财产的行为，最典型的就是一些经济犯罪案件在侦查过程中就派人对企业进行接管，将核心资产进行转让，有的将涉案财产拍卖、变现后直接就所得价款进行返还或清偿，而在法院宣告无罪或认定被处置的财产并非涉案财产时，却无法恢复原状，致使当事人的合法权益受到损害。有时候甚至出现极端情况，由于财产被提前处置而无法恢复原状，只好将无罪案件按有罪处理。可见，不当处置涉案财产不仅会侵犯当事人的财产权，也会反过来导致冤错案件的发生。

虽然刑事诉讼法、相关司法解释以及最高院、最高检、公安部颁布的相关规定中对涉案财产的处置程序、提前处置的范围、条件和审批要求都有相应的规定，但有些规定不够明确或者具体，对于某些提前处置是否错误并无明确的判断标准，以及在明显错误处置的情形下并无相应的追责机制，对此建议：

一、严格限制涉案财产提前处置的适用范围。除刑诉法和相关司法解释规定的特殊情形外，应以涉案财产均不应在法院判决前处置为原则。

二、完善不当处置涉案财产的追责机制。对于在案件判决前擅自处置财产、给当事人造成损失的，应当追究法律责任，并赔偿相关损失。

公开征集

嫌疑人犯罪线索不妥

近一段时间，有地方公安机关通过网络等媒介发布公开征集犯罪嫌疑人犯罪线索的通告，其中不仅包含犯罪嫌疑人的身份信息，还附有犯罪嫌疑人的照片，甚至有些通告还会征集犯罪嫌疑人的财产线索。此举的用意可能是深挖犯罪，发动群众扩大打击犯罪的战果，但却存在诸多弊端：

一、发布此类通告缺乏法律依据。《宪法》、《刑事诉讼法》等法律中，均没有规定公安机关可以公开征集尚未掌握的犯罪嫌疑人的犯罪线索，此举属于权力滥用。

二、涉嫌有罪推定。搜集嫌疑人犯罪证据和判断嫌疑人是否构成犯罪是两个先后不同的法律程序。公开征集犯罪线索实际上是认定当事人已经构成犯罪，擅自将两个程序合二为一。但侦查机关并无判定当事人已经构成犯罪的权力。因此，公开征集犯罪线索涉嫌未查先判，有罪推定。问题在于，既然还在收集证据，凭什么认定当事人已经构成犯罪？既然已经认定构成犯罪，为什么还要回头去搜集证据？如果先抓人再征集证据是合理的，这就意味着公安机关可以在没有任何证据的情况下随意将任何人列为犯罪嫌疑人，因为犯罪线索可以随后公开征集。

三、侵犯罪嫌疑人的人格权和名誉权。侦查机关不是审判机关，侦查机关认为有罪不等于审判机关最终会判决有罪。那些公开征集犯罪线索以后被法院认定无罪的当事人，以及那些在法院判决有罪之前就被当作罪犯广而告之的嫌疑人，他们的人格权和名誉权会因此受到难以挽回的伤害。

四、公开征集得来的线索的真实性、客观性存在重大瑕疵风险。司法实践中，一些与嫌疑人有利害关系、特别是与嫌疑人企业之间有竞争关系的人在看到公开征集犯罪线索的公告之后闻风而动，故意提供夸大、虚假的陈述，严重干扰正常司法活动。

依法治国要求国家尊重和保障人权，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。然而公开征集犯罪线索的做法，不仅与依法治国的要求相去甚远， 也侵害人民群众的合法利益，影响国家的法治形象。

审查教育附加费合宪性

完善征收法律依据

一、建议

由全国人大对教育费附加单独立法

二、提出建议的缘由

1986年4月28日，国务院关于发布《征收教育费附加的暂行规定》的通知（国发〔1986〕50号）指出：为贯彻落实《中共中央关于教育体制改革的决定》，加快发展地方教育事业，扩大地方教育经费的资金来源，征收教育费附加。教育费附加，以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据，教育费附加率为１％，分别与产品税、增值税、营业税同时缴纳。对从事生产卷烟和经营烟叶产品的单位，减半征收教育费附加。

1990年6月7日，国务院关于修改《征收教育费附加的暂行规定》的决定（国务院令第60号）：教育费附加，以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据，教育费附加率为２％，分别与产品税、增值税、营业税同时缴纳。对从事生产卷烟和经营烟叶产品的单位，减半征收教育费附加。

1994年2月7日《国务院关于教育费附加征收问题的紧急通知》（国发明电〔１９９４〕２号）：教育费附加以各单位和个人实际缴纳的增值税、营业税、消费税的税额为计征依据，附加率为３％。

《义务教育法》第四十四条规定：义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。

三、提出建议的宪法和法律根据

1.《宪法》第十三条的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”

2.《宪法》第六十七条的规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：/（一）解释宪法，监督宪法的实施；.......（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。

3.《立法法》第八条的规定：“下列事项只能制定法律：......（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度（七）对非国有财产的征收、征用。”

《立法法》第九十六条的下列规定：“......规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：/（一）超越权限的；.......(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的”。

4.《立法法》第九十七条的下列规定：“..........(三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章”。

四、提出建议的法律理由

1.征收教育附加费包含征收非国有财产的内容

教育费附加，以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据，表明教育费附加的征收行为涉及对公民私有财产的征收。

2.征收教育费附加应当制定法律

教育费附加的征收由于包含了征收非国有财产的内容，按照《立法法》第八条第七款的规定，应当由全国人大或其常委会制定法律。

3.《义务教育法》对国务院的授权与《立法法》的规定不相符

虽然《义务教育法》第四十四条规定义务教育经费保障的具体办法由国务院规定，但《立法法》第八条第（六）款规定税种的设立、税率的确定均应当制定法律，且第十条规定授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，同时授权的期限不得超过五年。《立法法》是规范国家机关立法行为的宪法性法律，其崇高法律权威应当受到尊重。

组织起草《税法总则》

全面落实税收法定原则

一、建议

由全国人大常委会将《税法总则》纳入立法规划，并由全国人大常委会相关机构牵头，组织起草《税法总则》。

二、提出建议的缘由

1.制定《税法总则》是全面落实税收法定原则的要求

《税法总则》作为规范所有税种、涵盖税收实体法和程序法的总纲性法律，涉及税收体制安排和基本税收制度。《立法法》第八条第六款规定了税收法定原则的基本内容，需要法定的范围并不限于其列举的税种设立、税率确定和税收征收管理，而是包括所有的税收基本制度。因此，制定《税法总则》是全面落实税收法定原则的应有之义，它不仅可以为编纂《税法典》打基础、做铺垫，也有助于表达国家对现代税收制度建设的意志和决心，加快推进税收治理体系、治理能力现代化。

2. 制定《税法总则》有助于促进税法的体系整合

目前，除了《税收征收管理法》，我国税法的实体规则散见于各税种法之中，包括11部税收法律以及诸多行政法规，同时还有数量众多的税收规范性文件。税法体系呈现碎片化的特点，缺乏稳定性，不利于税法的适用，也不利于纳税人权益保护。《税法总则》不仅可以确认税收法定、税收公平等宪法性原则，而且可以明确诚实信用、权利滥用禁止等一般法律原则在税收领域的应用，指导税收立法以及税务行政和司法，在完善税收法律体系、填补税收立法空白的基础上，促进税法的整合，提升税法的系统化和稳定性。

3. 制定《税法总则》有助于加强纳税人保护、改善营商环境

通过制定《税法总则》，确认纳税人的基本权利及行使方式，从实体和程序两个方面限制政府课税权，规范税务机关的征收管理行为，有助于加强纳税人权益保护，提升经营者参与市场交易和投资活动的信心，促进整体营商环境的法治化。《税法总则》的制定，还有助于强化全国人大在税收立法、修法和释法中的地位，促进税收司法积极发挥作用，更好地约束税收行政行为，进一步强化纳税人权利保护。

4.制定《税法总则》有助于提升我国在国际上的税收话语权

税法总则作为统领性和普遍适用的总纲，必然要在概念、规则和价值等层面进行提炼，推动我国税收立法技术的规范化和科学化。这是实现理论实践相互结合、相互促进，共同推动税收立法质量提升的契机。税法总则作为我国标志性的税收立法，也将融合中国特色、时代特征和国际趋势，是向国际社会宣传我国税法的“形象大使”，将有力提升我国税收制度的竞争力，提高我国在税收领域中的国际话语权和影响力。

5. 制定《税法总则》可以为编纂《税法典》奠定基础

作为一种国际趋势，大陆法系国家都高度重视税收法典化，1977年《德国税收通则》、1950年《法国税收总法典》、1998年《俄罗斯税法典》、2003年《西班牙税收一般法》、2000年《意大利纳税人权利宪章》都是这方面的范例。即便是英美国家，税收法典化也很普遍，1986年《美国联邦税法典》就对全球税改影响至深。受《民法典》编纂过程的启发，鉴于实体法和程序法领域的税收法定已经基本落实，制定《税法总则》可以完成关键一跃，为制定《税法典》奠定基础。这是我国现阶段编纂税法典的最佳路径。

6.制定《税法总则》的时机和条件已经成熟

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议指出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。税法体系庞大，规范众多，事关全局，是现代财政制度的重要组成部分，有必要适时启动法典编纂工作。而从上世纪九十年代《税收基本法（草案）》到2006年的《税收通则法（专家建议稿）》，全国人大、国务院以及学界齐心协力，对税法体制和基本制度的立法已进行多轮探索，积累了较为丰富的素材和经验。这为制定《税法总则》奠定了很好的基础。

推行疫苗护照

逐步开放国门

据媒体报道，以色列当地时间2021年2月21日正式宣布，以色列有超过50%的人接种了两针(辉瑞)疫苗。与此同时，以色列宣布结束封闭生活，完全复工，对出国旅行者推行疫苗护照；商场、健身房、影院等等重开，持有疫苗护照的人可以进入。

另据媒体报道，1月26号，冰岛签发了全球第一批“疫苗护照”。2月4号，丹麦、瑞典政府相继官宣要研发“疫苗护照”，最快今年6月之前启用。欧盟有多个国家拟推行“疫苗护照”，对于已经接种过新冠疫苗的居民，可以凭“疫苗护照”到欧洲其他国家免隔离旅游。

目前，我国在新冠病毒疫情控制上取得的成绩举世瞩目。随着疫苗在以色列和英美等国的快速接种，估计国外部分发达国家和地区的疫情有望在今年六七月份得到有效控制。随着疫情得到有效控制，逐步开放国门就该提上议事日程。为此，提出以下几点建议：

一、加大力度接种新冠疫苗。为鼓励公众自觉接受接种疫苗，逐步放开为疫苗接种者开放护照办理和换发新护照。

二、对于疫情得到有效防控的国家和地区，按照《中华人民共和国国境卫生检疫法》的相关规定，逐步开放来中国进行商务和旅行签证。

三、用“新冠检测+疫苗护照”来取代入境旅客的14天强制隔离期。对入境旅客需要进行新冠检测，检测结果为阴性且持有中国政府认可的“疫苗护照”的，可以不再实行14天的集中隔离。

四、在国内推行接种疫苗的电子证明书（即国内的“疫苗护照”），凭接种疫苗的电子证明书在国内旅行可免核酸检测。

五、国际上开展双边或多边谈判，推动各国“疫苗护照”的互认和快速准确识别，推动国际旅游和国际经贸活动逐步恢复。

向海外华人华裔人才

发放特殊《回乡证》

一、建议

在现有港澳同胞回乡证及台湾居民往来大陆通行证基础上中增设海外华人华裔回乡证类别（PRC Homeland Travel Permit for Foreigners of Chinese Origin)以吸引海外杰出华裔科学人才回中国参与科研以及经济活动。

二、提出建议的缘由及基本设想

由于世界大国间科技竞争加剧，中国全球范围内大规模吸引科技人才已迫在眉睫。百年来中华民族大量人口人才流散至世界各地，他们本人或后代在新的土地上成为了科学领袖并作出巨大贡献。这之中不乏爱华、友华人士仍然心系祖国的繁荣与强大。吸纳全球华裔群体中的科学人才回国参加建设有助于提升国家凝聚力和竞争力，也能助力实现中华民族伟大复兴的目标。

目前海外华人达到五千多万，其中顶尖华人科学家已在世界科技前沿扮演重要角色超过半个世纪，同时当代华人学子在不断进入世界顶尖学府、机构深造。与普通外国人才有别，友中华裔人才与祖国有血脉甚至文化纽带，为其融入中国社会和参与国家建设提供了天然优势。但是，他们按现有规定申请中国永居身份存在复杂条件，加入中国国籍后需立刻放弃原国籍又给他们带来诸多不便。鉴于海外华人这一群体所拥有的特殊历史背景以及蕴藏的巨大人才体量，有必要在现有《中华人民共和国国籍法》和《外国人永居条例》的基础上将海外华人与普通外国人做出有效区分。因此，建议以港澳同胞回乡证及台湾居民往来大陆通行证为基础，为已成为外国公民的优秀华人华裔设立特殊回乡证类别。具体建议如下：

1、适用群体

三代内拥有华裔血统的外国公民， 科技领域优秀人才（包括但不限于：数学、物理、化学、电脑相关科学、材料、医学、生物等领域），通过中国相关机构或聘用公司的华人华裔人才标准认定者。

2、海外华人华裔回乡证持有者权益包括

• 在中国自由出入、居留、工作、投资、及注册或持有公司（不包括港澳台）
  
• 有权参与医保等当地社会福利
• 在放弃原国籍的前提下可以快速加入中国国籍

三、有关法律根据

海外华人华裔回乡证持有者身份并不是完全的中国公民，所以与《国籍法》第三条“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”并无冲突。

中国共产党建党100周年

对部分服刑罪犯实行特赦

今年7月1日是中国共产党成立100周年的纪念日，这个纪念日值得隆重庆祝。值此之际，建议对部分服刑罪犯实行特赦，以进一步彰显人道主义，进一步提高中国共产党和中华人民共和国的国际形象。

主要理由如下：

（一）特赦是国际通行的在遇有重要历史节点时国家对特定罪犯赦免余刑的人道主义制度。赦免制度用得好，有利于缓解社会矛盾和压力，增强社会的团结和和谐。

（二）经过中国共产党领导下的40多年的改革开放，我国已经实现全面建成小康社会，全面脱贫攻坚和打赢疫情防控阻击战等一系列伟大胜利，中国已经自信地站在国际舞台上，此时对符合条件的部分罪犯实行特赦，充分体现了国家的自信、宽容和人道，有利于进一步增强社会的团结，进一步提高我国的国际形象。新中国建国以来共实行的九次特赦都取得了良好效果。

（三）对部分经改造确实没有人身危险性的罪犯实行特赦，提前释放，有利于减少刑罚执行机关的压力和财政支出，相应地有利于增加社会劳动力，促进社会生产力。

因此，建议对部分经教育改造一段时间后，认真遵守监规，确有认罪悔罪表现，没有人身危险性，符合以下条件之一的服刑罪犯实行特赦：

• 已执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑或死刑缓期二年执行减刑至无期徒刑后实际执行10年以上，剩余刑期在三年以下的；
• 被判处三年以下有期徒刑，剩余刑期在二年以下的。
  

具有以下情形之一的，不得特赦：

• 故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪，黑社会性质的组织犯罪，贩卖毒品犯罪，危害国家安全犯罪，恐怖活动犯罪的罪犯，其他有组织犯罪的主犯，累犯的；
• 曾经被特赦又因犯罪被判处刑罚的；
  
• 不认罪悔罪的；
• 经评估具有现实人身危险性的。

检察公益诉讼单独立法

2014年10月，党的第十八届四次全会上《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。广东省检察机关从2015年试点以来，仅在2020年，即办理公益诉讼诉前程序案件4932件，提起公益诉讼511件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、水源地等24.8万亩，督促清理固体废物1.8万吨，挽回公益损失约4亿元。

随着公益诉讼制度不断地深入推进，公益诉讼立法规定分散、条文数量少、内容过于原则、不同法律规定不一致甚至存在冲突等现状，已很难满足公益诉讼司法实践对规则供给的客观迫切需求，严重阻碍了检察公益诉讼制度的发展。因此，进行专门立法可将检察机关提起公益诉讼所面临的众多法律问题集中规定，更有利于全面顺利开展公益诉讼检察工作。

第一，目前检察机关提起公益诉讼程序缺少具体明确法律规定。虽然检察公益诉讼制度已通过修法的形式确立了大致框架，但目前法律均无明确具体规定。例如，检察机关提起公益诉讼要经历线索、初查、立案、调查、诉前程序、后续跟踪监督、支持起诉或起诉等程序。而 2017 年新修订的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》只对检察机关提起公益诉讼的领域等问题做出了原则性规定，对具体程序没有做出规定，检察公益诉讼解释也没有就检察公益诉讼的具体程序做出明确规定。

第二，检察公益诉讼现有法律条文分散，可操作性不强。目前我国公益诉讼立法程序上主要靠原则性的司法解释或者机械地嵌入在民事诉讼法和行政诉讼法之中，实体法上主要是宣示性规定而无具体内容，或是把保护公益相关条款列入新修订的单行法中，条文分散且可操作性不强。

第三，检察公益诉讼单独立法时机已成熟。2021年1月10日中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》中要求“完善公益诉讼法律制度”。

当前，公益诉讼已逐渐发展完善，应当结束当前公益诉讼立法规定的分散化的现状：一是已出台一系列司法解释和规范性文件，是对试点以来的经验归纳总结和提炼升华的规范性成果；二是检察公益诉讼实践样本较为丰富。各地已有大量实践样本供分析参考，最高人民检察院在此基础上发布了检察机关公益诉讼案件办案指南、工作要求和一系列指导性案例、典型案例；三是司法实践和配套规定运行成熟。全国已有包括广东在内的24个省级人大常委会在前期实践基础上出台了加强检察公益诉讼工作的决定，部分决定已实施2年多，效果良好；四是理论研究机制较为健全。经历了探索阶段、试点阶段及全面推广阶段后，理论界和实务界对检察公益诉讼制度领域的理论基础、诉讼地位、诉讼规则等问题的研究不断深入，从最高人民检察院到各地都成立了公益诉讼研究基地，举办了各类检察公益诉讼论坛，产出了丰富理论研究成果。

第四，检察公益诉讼单独立法的重点内容。立法应将检察机关以及其他主体提起公益诉讼的相关实体和程序问题一并予以明确规定，具体可以包括：人民检察院提起公益诉讼的基本原则、诉前程序、诉讼地位、案件范围、调查取证权、诉讼请求、起诉条件、诉讼竞合、既判力、诉讼费用等。在该法的布局上可以考虑设计为四章，即“总则”“提起民事公益诉讼”“提起行政公益诉讼”和“附则”。

此外，应解决以下实践中的重点难点：一是明确检察机关的权力和义务，建立诉讼检察监督职能和提起公益诉讼职能区分与衔接机制；二是积极审慎的扩大检察机关提起公益诉讼的范围，适度扩展到所有涉及侵害不特定多数人利益和国家利益的领域；三是完善公益诉讼管辖原则，探索建立由公益受损地检察院提起诉讼制度；四是细化调查取证权的内容；五是规定证明责任；六是规范行政公益诉讼诉前程序；七是有效保障公益诉讼的执行；八是明确公益诉讼赔偿金的管理与使用。

完善民营企业

法治体检工作保障机制

为深入贯彻中央有关支持民营企业发展的决策部署，充分发挥律师专业服务作用，各地工信、工商联、司法等部门积极探索，多措并举，不断优化服务方式，扩大服务覆盖面，通过组织研发法治体检自测系统，开展交流、举办培训，助力民企“走出去”“复工复产”，积极开展法律服务进园区进企业活动等，持续深入开展民营企业“法治体检"法律服务活动。

以广东省为例，2018年12月，省工信厅、省司法厅、省工商联、省贸促会出台《关于做好律师服务民营企业有关工作的通知》，明确成立民营企业律师服务团、开展“律师进园区助民企”活动、积极利用中小微企业服务券支付法律服务费用等共十条措施。2019年2月，成立广东省民营企业律师服务团。目前广东省共组建民营企业律师服务团69个，实现省市两级全覆盖，参与律师2600多人。组织律师和律师事务所共为8786余企业开展“法治体检”，向企业发出调查问卷14516份，出具体检报告3910份，开展法治宣讲活动5574场，解答法律咨询56080人次，提供法律意见或建议19930条，化解矛盾纠纷17056件，梳理风险点15676个，审查完善规章制度5391项，提供其他服务2309件。

2020年，广东省出台了19条举措强化复工复产复商复市法治服务保障，开展“防控疫情、法治同行”专项法治宣传行动。依托“粤省事”开通企业复工复产法律咨询热线、视频专区，累计为企业和群众提供“一对一”“面对面”法律咨询4300多人次。组织律师为民营企业开展免费全面法治体检，聚焦合同履行、劳资关系、租赁等开展针对性公益法律服务，免费为近6.8万家企业提供复工复产复商复市法律意见，化解纠纷近9000宗，代理涉疫情案件超两万起,提供免费法律咨询4.5万人次。

但在开展民营企业法治体检工作中，也遇到一些困难和问题。

一是没有建立经费保障机制。民营企业律师服务团的律师是自愿免费提供法律服务，短时间内积极性高涨，但长远来看，缺乏长效的激励和保障机制；

二是少数民营企业担心内部资料安全，不愿意配合律师开展法治体检；

三是中小微企业服务券由于使用程序相对复杂，而且需要先申请认定为中小企业公共服务示范平台，才能使用等原因，导致企业和律师事务所不愿使用。

2019年12月，中共中央、国务院印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，为进一步做好民营企业的服务工作指明了方向。通过提升律师服务民营企业的水平，推动民营企业发展意义重大。部分地区出台了关于律师事务所为企业提供公共法律服务事项补贴办法，在包括法治体检在内的公共法律服务领域试行给予政府补贴，为持续开展民营企业法治体检活动提供了财政保障。

为此建议：

• 民营企业主管部门加强政策引导，切实引导民营企业为律师服务团开展专业法律服务提供必要的便利。
• 简化中小微企业服务券使用要求和程序，切实将有限的资金用到“刀刃”上，为建立“法治体检”长效工作机制提供一定的资金保障。