中央一号文件：“三农”工作重心历史性转移

1月15日，云南会泽县待补镇村民在采摘草莓。2020年会泽县全县种植草莓约5万亩，现有草莓初加工企业20余家，草莓产业带动当地服务业发展，为乡村振兴接续发展蓄力。图/新华

本刊记者/徐天

2月21日，今年的中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称《意见》）正式发布。

这是本世纪第18个指导“三农”工作的中央一号文件。中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健在接受新华社采访时表示，今年一号文件“时机特殊、意义重大”。

2020年11月23日，随着贵州省宣布所有贫困县摘帽出列，我国所有贫困县都脱贫，扶贫攻坚的目标任务就此完成。2021年是“十四五”规划的开局之年，此时发布的中央一号文件，具有节点性的意义，事关今后一段时间“三农”工作的定位和考量。

中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵告诉《中国新闻周刊》，今年的中央一号文件内容丰富，政策较多，且有一些全新的提法。有的政策措施过去已有，但这次更系统，更有针对性、操作性。

“脱贫县”的五年过渡期

《意见》提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立五年过渡期，扶上马送一程，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。

北京大学光华管理学院教授、贫困地区发展研究院院长雷明在接受《中国新闻周刊》采访时指出，过渡是今年中央一号文件中重要的关键词。怎么过渡，是接下来应探索的。

雷明指出，在五年过渡期内，要尽快构建完备稳定的长效机制。一方面是防止返贫的动态监测和帮扶机制，以控制风险；另一方面是在此基础上的长效提升机制。脱贫攻坚只能解决基本生存需求，对脆弱群体还应以农民增收作为落脚点，使其自身具备持续把生活往上提升、不再掉入贫困陷阱的能力。

雷明说，脱贫攻坚战是“冲锋式”的，五年过渡期使其与乡村振兴的常态化工作相衔接。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英也持相同的看法。他指出，解决致贫的基础性问题，不能总靠短期的办法。因此要有一个过渡期，使这些基础性问题的解决有一个可靠路径。

中央一号文件对此指出，要实施脱贫地区特色种养业提升行动、做好有组织的劳务输出、坚持和完善东西部协作和对口支援等，分层分类帮扶，吸纳更多脱贫人口和低收入人口就地就近就业。

雷明认为，五年之后，乡村振兴全力推进时，无须再担心脆弱群体返贫或有新的落入贫困陷阱的人。“那时，主要工作都落在锦上添花上，不需要再雪中送炭了。”

扶贫办的整体转型

2月16日，《求是》杂志发表了题为《人类减贫史上的伟大奇迹》的文章，署名是“中共国家乡村振兴局党组”，这是国家乡村振兴局首次公开亮相。

去年底，我国脱贫攻坚目标任务完成，国务院扶贫办何去何从也因此备受关注。汪三贵告诉《中国新闻周刊》，国家乡村振兴局是在国务院扶贫办基础上整体转制、融合而来。“三农”工作重心正在实现历史性转移，从集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，国家乡村振兴局应运而生。从目前公开的信息来看，国务院扶贫办的人员编制、内设机构及行政关系在国家乡村振兴局中基本得以保留。

乡村振兴与脱贫攻坚相比，对象有很大的区别。脱贫攻坚主要针对贫困线以下的人群，乡村振兴的任务范围则是三农整体。对象扩大了，政策体系构建、资源配置、组织保障等也会有差异。雷明指出，国务院扶贫办在脱贫攻坚中的经验可以在乡村振兴中得到充分利用。但也正因为这些差异，国家乡村振兴局的职能还将进一步拓展。

中央党校（国家行政学院）教授竹立家分析，国家乡村振兴局的主要职能可能包括乡村振兴公共政策、财政资金分配计划的制定，协调各个相关部门共同推进乡村振兴与发展，监督基层有关部门执行乡村振兴政策和举措的情况等。

汪三贵指出，最初，乡村振兴由农业部门来抓，现在则专门设立了国家乡村振兴局。一方面可以看出中央对此的高度重视；另一方面，也可以说明乡村振兴是一个综合性的问题，需要国家乡村振兴局协调各部门、各方力量来共同推进。

做大县域经济

乡村振兴首次提出是在2017年的十九大报告中。次年的中央一号文件，乡村振兴被写入，文件题为《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，要求各地各部门贯彻落实。

根据中央农村工作会议明确的实施乡村振兴战略的目标任务，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。今年的中央一号文件对于如何实现这些目标，做出了更进一步的政策安排。

雷明认为，针对农业强的目标，此次中央一号文件提出了加快推进农业现代化，包括要提升粮食和重要农产品供给保障能力、打好种业翻身仗、坚决守住18亿亩耕地红线、构建现代乡村产业体系等。针对农村美的目标，中央一号文件指出，要大力实施乡村建设行动，包括要加快推进村庄规划工作、加强乡村公共基础设施建设、提升农村基本公共服务水平、加快县域内城乡融合发展等。而农民富又与这二者密切相关，尤其是农业现代化的实现。

党国英在接受《中国新闻周刊》采访时指出，中央一号文件中有一个很多人都会忽视的关键词，县城。文件指出，要“打造农业全产业链，把产业链主体留在县城”，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，壮大县域经济，强化县城综合服务能力，“推进以县城为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设县城”。

党国英指出，农业产业链的链条很长，如果离开县城，将链条集中布置在大城市，农民的就地就业就会有困难。因此他建议，农业产业链的大部分都应放到县以下，乡村振兴中要强调县域的作用。未来，国家应积极引导适合县域发展的产业部门到县域投资，县域的公共部门投资也应该进一步扩大。

北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦也有类似的观点。他告诉《中国新闻周刊》，扶贫解决的是到村、到户的问题，未来则更看重以县域作为基本单元的发展。

雷明告诉《中国新闻周刊》，乡村振兴在人才与资金方面都会面临挑战。村庄凋敝是前些年中国农村存在的很大的问题，人财物被城市吸走了，与城市之间的比较劣势十分明显。在乡村振兴中，如何将资源集聚，特别是人力资源，这是非常关键的。

另外，钱从哪来也是问题。脱贫攻坚是冲锋战，可以集中财力完成任务。乡村振兴则有将近30年的路要走，必须形成常态化的机制。雷明认为，政府应从脱贫攻坚时的主导角色，逐渐转换为在乡村振兴中的引导、动员角色，动员更多的社会资金加入。