怎样撰写代表议案与建议

依照宪法和相关法律规定，各级人大代表依法有权向人大及“一府一委两院”的工作提出议案、建议、批评和建议。那么，到底什么是议案和建议？代表议案与建议应该如何写？两者有何不同? 具体撰写有哪些规范要求?应注意哪些问题？这些都需要我们研究和探讨。结合相关法律规定和人大工作的实践，笔者认为，人代会上，要撰写代表议案与建议，必须注意严格把握以下五个方面。

一、严格把握代表议案与建议的概念与不同

从法理上讲，议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请人民代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。建议是人大代表向人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的意见或建议。议案与建议的不同点在于：1.法定层次不同。议案的法定办理层次高于建议。也就是说，按法定程序的要求，议案是当年必办并要在来年人代会上向全体代表报告办理情况的；而建议可当年必办，也可根据当年情况缓办。2.提出方式不同。即议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出。而建议可由代表个人提出，也可以代表联名提出。3.提出的范围不同。即议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的。而建议的提出，可以针对本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的的工作，也可以针对本级“一府一委两院”各方面的工作。4.书写形式不同。即议案的书写形式要求由案由、案据和方案三方面组成。一是案由：提出你要解决的问题，包括解决问题的重要性和解决问题的迫切性；二是案据，即解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的根据；三是方案，即解决问题的具体方案，如果是法律法规案，最好附有法律法规文本和说明，并提供必要的相关资料。建议的书写形式没有法定要求。5.处理程序不同。即议案在处理程序上应由大会主席团决定是否列入会议议程并提交大会表决。而建议则是由人大常委会有关办事机构直接交有关机关、组织研究处理。

二、严格把握代表议案与建议形成的必备条件

1、具备提议案与建议的法定资格或符合法定的代表联名人数。这里所说的法定资格是指必须是人大代表，不是代表无权也不能提出议案与建议。符合法定的代表联名人数是指县以上各级人民代表大会代表10人以上联名、乡镇人民代表大会代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；而建议意见则不受人数的限制，可由代表个人单独提出，也可以联名代表共同提出。

2、所提议案的内容必须属于本级人民代表大会职权范围。法律规定的人大职权，概括起来分为立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权四个方面。是指本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族、民政、民生等方面的工作。而建议是对本级人民代表大会或者人大常委会、本级“一府一委两院”及其有关部门各方面工作的建议、批评和意见的综合概括，也必须限定在本行政区域范围内，属于人民代表大会职权范围内。代表建议多是社会普遍关注、与人民生产生活比较密切，群众反映强烈、迫切需要解决的一些具体问题。实践中，很多人大代表对人民群众普遍关心的事项提出议案，这是由于“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，在每年召开的人民代表大会会议上，都有相当数量的议案实际上是属于对各方面工作的建议、批评和意见，因此，每次大会上经过大会主席团讨论通过，都要把人大代表提出的很多议案转为建议、批评和意见去处理。

3、所提议案必须符合法定时间要求。虽然各级人大议事规则关于代表议案、建议、意见的提出与办理有关条款规定，议案可以在大会举行前提出，但实践中代表议案与建议绝大多数是在大会期间并在大会主席团规定的议案截止时间前提出的。如果在大会主席团规定的议案截止时间后提出的议案就要当做建议、批评和意见来处理。

三、严格把握撰写并提出议案与建议的规范要求

撰写并提出议案与建议是法律赋予人大代表的重要权利，是代表依法履行职务，监督国家机关工作的一种重要形式，也是人大代表代表人民参与管理国家和社会事务的具体体现。提出议案建议，就是表将下情和征集到的民意通过人大这条重要渠道，向上反映到“一府两院”及有关部门，帮助解决实际问题。因此撰写一份完整的代表议案和建议应把握以下几点：

1、认真准备。一是通过会前视察、调研掌握有关情况。在人大组织视察调研中有重点地进行选题,紧紧围绕事关区域改革发展稳定的重大事项，以及与人民利益最直接、生活最密切、现实最贴近、反映最强烈、要求最迫切的热难点问题进行调查研究；平时工作期间，善于发现共性问题，并收集材料，掌握信息，筛选那些可能解决和列入即将办理的内容，并在闭会期间提出作为代表小组活动的主题，形成调查材料或议案、建议草案。二是通过报告了解有关情况。通过提前审查“一府一委两院”工作报告,可以从中提前了解到政府新一年的工作目标任务,还应重视解决哪些方面的问题，更有的放矢的准备议案和建议材料。三是通过有关部门了解情况，争取部门支持。到各部门调研也是做好撰写代表议案与建议的基础，部门的支持和理解是准备议案建议材料的基础，因为部门掌握着政策文件，在实施项目和落实政策当中了解更多的情况，必须由他们提供更多的材料，再加上下基层的调研情况，就可以形成比较完整的议案材料了。四是代表应与原选区选民或原选举单位和人民群众保持经常联系，经常听取他们的意见和要求，集中代表和反映人民群众的诉求。五是要多考虑到对所提议案的共性程度。议案内容要是本级职权范围内事关大局、问题重大、涉及范围广、长远深远的大事要事，提出建议内容应是人民群众普遍关注的热点问题、且普遍存在的问题、财政资金可以解决的问题。只有提出切实可行、有建设性的议案、建议才能达成共识，得到更多代表的认可。

2、加强学习。撰写议案和建议前应认真学习有关法律和文件，了解国家的有关法律、法规和方针政策，并认真思考以下问题：一是议案与建议所涉及的内容应当属于人大职权范围；二是符合国家的法律政策；三是有针对性和可行性；四是有条件解决也有能力解决；五是正确的认识议案与建议、批评和意见的作用。有些代表之所以把本属于建议、批评和意见的内容以议案的形式提出来，往往处于这样一种心理，认为用议案的形式提出的事情容易受到重视，用建议、批评和意见形式提出的事情相对不会受到重视。其实这是一种误解，如一些代表议案形式提出向国家要项目，要投资，或要求解决某项专款等事项，像这类属于政府要办的事情则不宜作为议案提出，而可作为建议提出。因为如果以议案形式提出，最终也要转为建议办理，而且提议案必须是10人以上代表联名，提请大会审议通过，这个过程比提建议复杂得多，所以最好用建议的形式提出。三是切实提高议案建议质量。因为提议案建议，反映问题代表的不是个人，需要方方面面的配合，更需要人大代表本身的重视和努力，提案人应当对所提议案有调查、有研究、有自己的见解，甚至还要有解决问题的方案。这就要求作为人大代表一方面要认真审查会议报告，对重点项目进行关注，根据报告内容及时调整提议案、建议的方向和重点。另一方面要关注上年议案、建议的答复，了解以前提出的相关议案办理情况，根据办理情况确定提出议案、建议的内容。把握不准的问题也可以在代表团会议时提出，让代表们共同研究，反复修改，不断完善。

3、规范书写。领衔撰写议案与建议件时，应注意以下四个方面的问题：一是要一事一案。一件议案只就一个问题提出案由、案据和方案，不要把几个问题放在一个议案中提出；建议亦是如此，不要一个建议要求解决多个问题。二是要使用大会印发的议案和代表意见建议专用纸或规范的电子文档格式。三是参加联名提出议案建议的代表，要亲笔签名，并填写清楚代表证号、邮政编码和通讯地址。在同一提案中，代表不能重复签名。议案由谁领衔，是提出议案的代表自己商定的。以代表团名义提出的议案，需要由代表团全体会议的过半数通过，并由代表团负责人签名。四是书写要工整，字迹要清楚可认，以保证大会秘书处按照程序及时处理。（现在电脑打印普及了，最好用电脑打字打在上面，或打好后附在议案纸后）。

4、按时提交。大会期间的代表议案与建议依法应在大会主席团规定的议案截止时间前提出的。一般来说代表议案与建议应在正式会议开始后的第二天中午12时或下午4时截止。如果在大会主席团规定的议案截止时间后没有提交议案，即当做建议、批评和意见来处理。因此，无论是代表议案还是建议意见，最好能提前准备，认真撰写，在规定时限内按时提交，这样才能合法有效。否则，议案建议的提出就失去了意义。

作者：张天科（陕西省宝鸡市金台区人大机关干部）

编辑：孙钰颖

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主编：姚启明