行政争议的民事化化解思路

行政争议的民事化化解思路,即通过深挖行政诉讼背后的法律关系、实质诉求,将“官民”争议转化为“民民”争议,在检察机关的主导下,借助行政机关属地治理优势,协作联动,共同推进“民民”问题的解决,从而带动行政争议的化解。

北京市检察院第一分院通过行政争议民事化化解路径,成功化解了46人长达10年的130件行政争议案,实现了案结事了政和。笔者认为,主要方法可以归结为以下几点:

把握化解前提,民事争议是根源。在一些民行交叉案件中,表面上是“官民”争议,实际根源在于“民民”争议,常见于违建拆除、房屋土地权属争议等领域。如在北京市检察院第一分院办理的王某等人行政诉讼监督案中,申请人因不服政府强制拆除违章建筑的行为提起行政诉讼,其背后争议的根源在于第三方涉案企业在建房时未取得建设规划审批手续,导致申请人所购房屋因违建被拆,遭受损失。

在这类案件中,即便行政行为程序上存在瑕疵,因违建事实存在,申请人在实体上并不能因“拆违”被确认违法后获得司法救济,无法通过行政诉讼化解实质争议,反而可能因“程序空转”增加申请人的诉累和对司法的不信任情绪。对此,检察机关从实质性化解行政争议的角度出发,有必要对案件进行溯源,查清事实,理清法律关系,从源头上解决问题。争议根源“民民”纠纷化解了,行政争议自然也迎刃而解。

把握化解方式,促成和解化纠纷。坚持用法治思维思考问题,用法治方式解决问题。从矛盾根源着手,用民事法律规范处理申请人与第三方的法律关系,促成申请人与第三方达成民事和解,是“行政争议民事化化解”的主要方式,亦是合情合法合理的争议化解路径。在王某等人行政诉讼监督案中,第三方是“违建”住宅的建设者、出售者和获益者,由第三方来承担因“违建”而给申请人带来的损失,既“名正言顺”又依据充分,而且更有助于维护申请人权益。

需要说明的是,民事和解不同于行政和解,在适用上并不受限于行政诉讼法第60条规定的案件范围。后者因涉及对行政权的处分,其正当性一度遭到质疑。虽在“服务行政”理念发展和“解决争议”行政诉讼目的下,行政和解观念发生变更,但在现有法律框架下,对其适用仍然较为审慎。民事和解以当事人的意思自治为中心,其不同于行政和解,不宜将“行政争议民事化化解路径”局限于行政补偿、赔偿及行政机关行使自由裁量权的案件,人为限缩化解思路的适用范围。

把握化解关键,检政联动增质效。在行政争议化解过程中,地方政府具有属地管辖优势。一方面,行政争议的产生绝非一朝一夕,地方政府因处于化解争议的前端,对行政争议产生的历史根源、来龙去脉以及利害主体的相互关系有着较为深入的了解。而检察机关行政诉讼监督程序处于矛盾化解的后端,单靠检察机关“单打独斗”,难以一览纠纷全貌,深层次化解矛盾难免处处掣肘。另一方面,由于第三方企业处于地方政府的行政管理之下,相比于检察机关,地方政府对第三方的影响力更大,由政府助力检察机关依法督促第三方履行民事责任的质效更佳。

在行政争议民事化化解路径下,检察机关基于在行政争议中的中立地位,运用法治思维和法治方式,将化解“官民”争议引入化解“民民”争议的思路之下,有助于发挥党委政府统领全局、协调各方的属地优势。检察机关在主导案件处理的走向、环节、节奏和意见的同时,积极协调政府组织涉案各方会谈磋商,共同依法督促第三方承担民事责任,推动形成化解方案、和解资金的落实。检政协同联动形成化解合力,既有助于申请人利益保护,又有助于政府形象的维护。

把握化解方向,案结事了促政和。进入检察机关行政诉讼监督程序的案件,往往具有争议持续时间长、当事人对立情绪突出等特点。在实践中,检察机关需准确把握争议化解方向,努力将离散的各方主体重新拉回到共商合作的平台。

一是引导诉求,让申请人从质疑转向信任。引导申请人在聚焦上从行政主体转向民事主体,在态度上从对立转向相向,在诉求上从不当转向合理,是行政争议民事化化解的基础。在具体工作中要秉承司法为民的理念,善用群众工作法,强化释法说理,争取获得申请人的理解、信任和支持。

二是协同联动,让行政机关从抵触转向支持。准确把握监督与服务的关系,打破“非此即彼”的零和思维,把监督履职置于服务大局中去谋划和推进,是行政争议民事化化解的关键。在双赢多赢共赢的理念指引下,通过强调检政两家在服务社会发展稳定大局中的共同目标,让行政机关从对监督的“抵触”转向对“解决问题”的支持,摆脱司法“单打独斗”的困境。

三是强化责任,让第三方从消极应对转向积极担责。确定第三方的主体责任,依法督促其履行契约义务,是行政争议民事化化解的重点。实践中通过领导包案、上级督办和协调政府督促等方式,让第三方企业引起足够重视,从消极应对转向积极担责,落实和解资金并确保及时兑付到位,最大限度保护申请人的合法权益。

作为化解行政争议的新路径,行政争议民事化化解思路通过解决行政案件背后的民事争议,带动行政争议的化解,为多元纠纷化解机制提供了新鲜血液,为发展壮大行政检察提供了新的动能。行政争议民事化化解思路,既能让人民群众通过行政检察监督有实实在在的获得感,又能有效防范潜在的社会风险,维护党和政府形象,还有助于破除企业发展障碍,松绑企业发展束缚,真正实现双赢多赢共赢,实现案结事了政和。

(作者单位:北京市人民检察院第一分院)