研究｜粤港澳大湾区生态保护修复相关问题思考

编者注：粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的地区之一。承担着建设世界一流湾区和世界一流城市群的重要使命，在“一带一路”倡议和国家发展大局中具有重要战略地位。由于人口快速增长和高强度综合开发，大湾区国土空间面临着严重的生态退化和污染问题，亟须开展生态保护修复工作。加快大湾区生态保护与恢复，实现大湾区的整体保护、系统恢复和综合治理，关系到国家生态安全格局和区域的可持续发展。

一、生态现状及问题

（一）人地矛盾突出，生态空间被严重挤占

粤港澳大湾区经过40年的快速城市化，人口、资源、科技等生产要素高度集中，仅0.058%的土地就承载了全国5%的人口，贡献了12%的GDP。从1990年到2015年，大湾区建设用地面积从3743平方公里增加到7566平方公里，占比由6.8%到13.7%。建设用地的增长主要来自耕地、林地和湿地，1990-2015年分别下降了17.25%、53.86%和66.8%。突出的人地矛盾导致生态空间拥挤，生态系统面临结构破碎化、功能退化、价值下降等问题，大湾区资源环境和生态安全受到威胁。

（二）湿地退化严重，海岸带生态安全面临威胁

海岸带开发利用、湿地围垦建设等人为干扰，使自然湿地急剧减少，湿地功能和效益不断下降。天然红树林面临面积急剧减少、物种入侵严重等问题，严重破坏了浮游生物、鱼虾蟹类的生存环境，使生物多样性急剧下降。海草床、珊瑚礁等南海典型生态系统也受到明显破坏，珠江口和大亚湾长期处于亚健康状态。

（三）河湖生态系统破碎化，流域生态系统功能受损

近30年来，湾区生态系统格局发生了巨大变化，大湾区景观多样性和均匀度、团块结合度和聚集度不断下降，空间连通性下降，生态系统破碎化程度加剧，一些城镇化区域生态安全形势严峻。水体景观严重破碎。河流破碎化破坏了原有的水生态环境平衡，流域的生态系统结构和功能遭到严重破坏，有明显的退化趋势。

（四）水环境污染严重，黑臭水体问题突出

粤港澳大湾区大量的工业及生活用水需求导致水资源过度开发，也带来了水环境污染问题，跨界型和复合型水污染问题凸显。2018年，广东省的71个国考断面中，断面水质优良率（Ⅰ～Ⅲ类）为78.9%，IV类7%，V类1.4%，劣V类为12.7%，主要污染物为氨氮、总磷和耗氧有机物。

（五）森林面积锐减，生态系统稳定性降低

大湾区森林覆盖面积减少，城市扩张成为林地流失的主导因素。1980年至2018年，大湾区森林面积减少了1274平方公里，主要转为建设用地。森林生态系统呈现破碎化趋势，广州、深圳、东莞等建设用地占比高的城市仅存大量小面积的林地斑块分布在城市和周边区域。肇庆、惠州、江门等林地比例较高城市的平均斑块面积明显减少。

二、相关思考与建议

（一）妥善处理保护与发展的关系。世界一流湾区均以优质的生态环境作为支撑。粤港澳大湾区经济发展迅速，但区域生态环境问题已成为制约其可持续发展的主要瓶颈因素。目前，大湾区环境污染与发展之间的矛盾尚未解决，流域治理保护与开发利用的关系不协调，填海造地实践与科学发展观相冲突，生态修复后的产业发展路径不明确，自然资源管理的后劲和动力不足。

（二）贯彻山水林田湖系统治理理念。地理边界的联系、生态系统的整体性和环境影响的相关性，决定了大湾区生态环境必须作为一个共同体来统筹考虑。大湾区系统治理问题主要表现在三个层面：一是规划层面，流域上下游地区的城镇、乡村人口布局及生态文明建设、工业产业发展规划协调度不够，岸线无序发展和过度开发现象依然存在。山水林田湖草各要素分而管之，人与自然和谐共生的局面尚未形成；二是在实施层面，行政区划界定项目和后续资金问题没有得到根本解决，全要素、多维度、近自然保护修复措施普及率不高；三是在监管层面，没有充分考虑山水林田湖草等要素之间介质的流动性、关联性以及生态系统的整体性，没有打破多个部门重复监测、数据共享不足、多头管理的局面。

（三）科学规划资源开发、保护和利用的路径。目前，粤港澳大湾区红树林区存在围垦填海、过度狩猎、不合理的工业开发等现象。适合种植红树林的滩涂多被列入填海造陆的计划中，或者被围填造塘、建工厂或道路，大大减少了适合林地的面积。天然红树林已经被大量的人工林取代，面临外来物种入侵和病虫害的生态压力，天然林难以向外扩散；一些桥梁在建设和运营过程中占用滩涂和土地，不仅破坏鸟类和其他生物的栖息地，而且带来了噪音和光污染。

（四）健全统一协调的管理体制机制。山水林田湖草生态保护恢复是一项系统工程，涉及多个地区和部门，不仅需要一个强有力的牵头部门统筹规划，还需要执行部门各司其职，最大限度地发挥治理和管理的合力。2019年印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出了“加强粤港澳生态保护合作”的发展目标和“打造大湾区生态保护屏障”的任务。但是，目前碎片化的管理机制仍然难以打破，科学完善的恢复策略不完善，城市之间资源要素的流动和相互协作尚不充分，流域内生态补偿机制不完善。地理和历史因素阻碍了合作治理工作的推进。

（五）建立生态修复空间管控体系。作为世界先进制造业和现代服务业基地，粤港澳大湾区“9+2”城市群为经济发展带来了新增长极的同时也出现了生产空间挤占生态空间、经济产业布局和生态空间格局错位、国土空间资源环境超载等现象。一是各区域空间规划和修复标准等难以统一，跨区域生态保护顶层设计仍不完善。二是生态空间控制力度不够，空间控制在规划发展中的前置性作用没有得到有效发挥。三是全过程监测监管体系尚未建立，难以应对中长期生态保护和恢复规划提出的控制引导要求。

总结

针对粤港澳大湾区生态保护修复存在的问题，建议生态优先、绿色发展，协调处理生态保护与经济发展的关系，系统推进大湾区生态保护与恢复，建立统一协调的生态恢复管理体系和机制。全面提升大湾区自然资源管理的有效性，建立自然资源空间管控体系，全面提高大湾区生态保护和恢复能力的现代化水平。