美国第一批“军事最终用户”清单落地，如何移除？

走出去智库观察

时隔1个月，美国商务部工业与安全局在11月底修订《出口管理条例》“军事最终用途”、“军事最终用户”限制规则（MEU规则）下增设“军事最终用户清单”（MEU清单）后，将公布第一批清单，包括58个中国实体（详情请见附件）与45个俄罗斯实体。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明认为，“MEU清单”企业可向最终用户审查委员会（ERC）提出移除请求，并提交相关材料以证明该企业非“军事最终用户”或涉及“军事最终用途”。ERC要求申请者提供的材料信息极其详细，不仅包括涉及美国物项的进口、销售以及最终用户，也可能涉及申请者的公司架构、股东、员工信息及商业秘密等。建议此次被列入“MEU清单”的中国实体积极申请移除程序。

被列入“MEU清单”实体如何应对？今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明律师团队关于美国“MEU清单”的分析文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、目前未被列入的其他实体（公告特别提及“中共涉军企业”清单实体）依然可能受到MEU规则的管制，因此有关交易相对方仍有义务对有关交易进行充分的尽职调查，以避免违背EAR的许可证要求。

2、根据此次增设MEU清单的公告可知，MEU清单中实体的列入、修订与移除将与实体清单的相关程序保持基本一致，并同样由ERC决定。具体而言，MEU实体的列入适用ERC多数决的方式，而移除则需ERC全体一致同意。

3、建议此次被列入MEU清单的中国实体积极申请移除程序，通过专业人士与BIS和美国政府其他利益相关方就解决美国政府的顾虑的方案进行谈判。此外，若其供应链涉及美国出口管制受控物项，则应尽早考虑着手优化自身供应链。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡开明 阮东辉 陈怡菁 刘红梅 冯毓茜

美东时间2020年12月21日，美国商务部发表公告称，工业与安全局（BIS）将公布第一批“军事最终用户”清单（以下简称“MEU清单”）。该清单共计包含103个实体，其中有58个中国实体（详情请见附件）与45个俄罗斯实体。与11月18日流传出的MEU清单相比，此次名单内容有所调整和减少（减少了31个实体），其他内容基本一致（详情请参见我们此前撰文《美国“军事最终用户清单”的设立与应对策略》）。美国商务部长表示，此举旨在打击中俄两国利用美国先进技术发展自身军事实力的行动。

该清单原拟定12月22日正式刊登于《联邦公告》官网（直至发稿时，《联邦公告》刚刊登该清单）。

一、背景情况

今年11月底，据外媒报道，BIS曾拟定了有关美国《出口管理条例》（EAR）修订的最终规则，即在EAR的“军事最终用途”、“军事最终用户”限制规则（以下简称“MEU规则”）项下增设MEU清单，并列入了共计117个“军事最终用户”（MEU），其中包括89个中国实体与28个俄罗斯实体。

在此次公告中，商务部表示，尽管最初拟定的MEU清单包括103家实体，但最终用户审查委员会（ERC）[1]最终决定将部分实体从该拟定MEU清单中予以删除。

二、法律后果：受MEU规则限制

（一） MEU规则的具体内容

根据MEU规则，除《商品管制清单》（CCL）中指定项目的许可要求外，在出口、再出口或进行（国内）转让时，若“知悉”出口物项的全部或部分将用于在中国、俄罗斯或委内瑞拉的“军事最终用途”或“军事最终用户”，则不得将列于第744部分附录2中所列EAR受控物项在没有许可证的情况下出口、再出口或（国内）转让到中国、俄罗斯或委内瑞拉。

特别地，“知晓”不仅包括对这种情况存在或实质上肯定会发生的肯定认识；而且还包括对这种情况存在或将来发生的可能性很高的认识，这种认识可以从有意识地无视所知道的事实的证据中推断出来，也可以从故意回避事实的情况下推断出来。

（二）管制物项的范围

根据前述11月MEU清单的增设修订规则，向被列入实体出口、再出口或（国内）转让第744部分附录2中的物项，需申请出口许可证（与上述MEU规则中744.21(a)项下的通用禁令管制范围一致）。我们注意到，此次商务部公告并未特别明确管制物项的范围。但我们判断，针对新发布的MEU清单，其管制物项范围仍将与通用禁令管制范围保持一致。

具体而言，第744部分附录2中所列物项主要包括以下九类：材料、化学品、微生物和毒素；材料加工；电子器件设计、研制和生产；计算机；通讯与信息安全；传感器与激光；导航与航空电子学；海事；推进系统、航天器及相关设备。

三、MEU清单的性质：非“尽述清单”

此次商务部公告指出，MEU清单并非“尽述清单”（a non-exhaustive list），目前未被列入的其他实体（公告特别提及“中共涉军企业”清单实体）依然可能受到MEU规则的管制，因此有关交易相对方仍有义务对有关交易进行充分的尽职调查，以避免违背EAR的许可证要求。

具体而言，BIS可依据744.21(b)的规定，通过向出口商发布独立通知的方式向出口商告知由BIS判定为“军事最终用户”因而受制于MEU规则的实体，并针对任何物项的特定出口、再出口或（国内）转让设置出口许可证要求，而不将相关受制实体列于MEU清单。因此理论上而言，BIS可能会因希望施加的管制范围不适当（甚至例如管制范围大于第744部分附录2物项）的原因，而不将某实体列入MEU清单。

四、MEU清单实体列入、移除程序：与实体清单一致

根据此次增设MEU清单的公告可知，MEU清单中实体的列入、修订与移除将与实体清单的相关程序保持基本一致，并同样由ERC决定。具体而言，MEU实体的列入适用ERC多数决的方式，而移除则需ERC全体一致同意。

MEU清单企业可向ERC提出移除请求，并提交相关材料以证明该企业非“军事最终用户”或涉及“军事最终用途”。根据我们在业务中协助企业进行实体清单移除的经验，ERC要求申请者提供的材料信息极其详细，不仅包括涉及美国物项的进口、销售以及最终用户，也可能涉及申请者的公司架构、股东、员工信息及商业秘密等。

五、对中国企业的应对建议

（一）对MEU清单实体而言

我们建议此次被列入MEU清单的中国实体积极申请移除程序，通过专业人士与BIS和美国政府其他利益相关方就解决美国政府的顾虑的方案进行谈判。此外，若其供应链涉及美国出口管制受控物项，则应尽早考虑着手优化自身供应链。

（二）对其他企业而言

1、审查相关交易的受限风险

鉴于EAR对于“军事最终用途”以及“军事最终用户”的定义十分广泛，并不仅局限于传统意义上的“涉军”，因此供应链中存在美国物项与技术的中国企业，应根据EAR相关定义，结合自身所从事的业务领域、自身的商业伙伴，研判是否存在可能与MEU规则相关的“军事最终用途”或“军事最终用户”元素，以确认相关交易是否存在受限风险。

2、跟进MEU清单的发展

鉴于MEU清单非尽述清单，相关中国企业应当就现有被列入MEU清单的中国实体所从事的业务范围，与自身业务进行差异性分析，从而判断自身业务是否受限于MEU规则，并开展自身被列入MEU清单的风险分析。特别地，鉴于此次被列入MEU清单的企业与美国国防部的“中共涉军企业”清单存在一定的关联性且明确被商务部提及，我们建议被列于中共涉军企业清单的企业审慎研究MEU规则相关内容以及立法动态，并亟早就应对决策的作出考虑。

3、降低对美国物项、技术的依赖度

对于经上述研判后认为存在风险的中国企业而言，其供应链若涉及美国出口管制受控物项，而该受控物项具有可替代性，则该等企业应尽早就美国物项进行替换，例如采购美国之外第三方的相关物项，优化自身供应链。另外，企业还应通过增强自主研发能力，提速对美国依赖性较高的相关软件、技术的研发进程，从根本上降低美国出口管制可能对企业产生的风险。