构建一体化治理格局

在加快从“事”向“制”“治”“智”转变，实现省域治理现代化的进程中，形成跨层级、跨区域、跨部门的整体智治体系，构建上下贯通、执行有力、运转顺畅的一体化治理格局，显得尤为紧要。

当前，围绕这一治理导向，浙江省正以整体思维整合党政机关各项职能，以智治手段优化治理方式、提升治理能力，高效构建治理新平台、新机制、新模式，探索省市县一体、部门间协作、政银企社联动的协同高效运转机制，推动各部门各层级形成治理合力。

在不少基层干部和专家看来，构建一体化治理格局的探索中，运用系统集成方法、优化职责界定和强化整体智治理念，是3个关键着力点。

关键之一：系统集成

在省域治理中，形成省市县乡一体的整体治理格局，是打破碎片化，发挥系统整体优势、彰显治理效能的关键举措。

系统集成的理念和方法，在浙江省的探索进程中日益受到重视。省委党校公共管理教研部主任陶建钟说，在省域治理中运用系统集成方法，就是要坚持系统思考，科学统筹各项资源，实现跨层级、跨领域、跨部门的业务和资源共享。

小小“浙政钉”，尽显系统集成的治理效能。

针对不同层级间沟通不畅、行政成本高、极易各自为政等问题，浙江省从2017年开始，开发建设这个全省统一的政务协同平台，打通省、市、县、乡、村、小组(网格)6个层级，来自不同地域和层级的140余万公职人员，通过手机实现即时通讯、业务协同、移动办公等功能。这个平台的最大改变，是打破了原有层级，使组织架构扁平化，解决了沟通难问题，上级可以随时找基层了解情况，基层也可以随时向上级汇报工作。

集成各级力量、对组织架构进行线上整合，这是“浙政钉”带来的启示，也是浙江利用数字化转型先发优势、提高行政效率的有效探索。当前，浙江省正以系统化思维，通过协调和整合资源，运用信息技术手段，探索建立“整体政府”，解决信息共享难、业务协同难等问题。

“系统集成强调治理方式和智慧手段的有机融合，运用数字化平台实现治理现代化。”省大数据发展管理局有关负责人说，眼下，浙江正在打造决策、服务、执行、监督和基层治理五大数字化体系，以数字化手段，推动整个系统结构日趋精密。这五大数字化体系，既为公职人员的决策提供支持，也在便民利企、打造“掌上办事之省”“掌上办公之省”方面提供平台化支撑。

系统集成，不仅要紧盯上下贯通，更要瞄准左右协同——致力于打通部门间的壁垒。

不同执法主体的分散执法现象一直被诟病，如何发挥系统的整体优势，解决多头执法问题？在综合行政执法改革中，近年来浙江省整合执法主体、推进综合执法，减少执法队伍种类和执法层级等，在基层初步实现“一支队伍管执法”。

在此基础上，省委十四届八次全会提出，要率先构建“大综合、一体化”行政执法体系。这意味着，浙江省将深化综合行政执法改革，把更多专业性较强的执法内容纳入这一体系，真正实现“综合查一次”，争创营商环境整体优势。

从2010年起，义乌市佛堂镇试点综合行政执法改革，由一支队伍行使16个政府部门的2000余项行政处罚事项。如今，佛堂镇正在探索更加综合的行政执法体系建设，把市场监管、交通、环保等专业执法队伍纳入其中。镇党委书记吴贵伦说：“打通部门和基层之间的壁垒后，未来的行政执法将更加集成。”

关键之二：职责界定

基层“看得见、管不着”，职能部门“管得着、看不见”——条块分割，这个困扰基层治理的难题，直指部门和基层之间职责界定不清这一根源。

构建一体化治理格局，首先要优化条块间的职责界定和业务协同。着眼于理顺上下之间的机构职责关系，从源头上解决这一难题。从今年5月开始，浙江省启动“县乡一体、条抓块统”改革，意在破解制约县乡高效能治理的痛点和堵点，尤其是权责匹配难、乡镇统筹难、县乡协调难等“三不管”问题。

试点这项改革的衢州市衢江区、湖州市长兴县和绍兴市柯桥区，不约而同地建立了事项责任清单。如在柯桥，71个涉及市场监管、综合执法等基层工作领域的事项被纳入清单，每个事项分别列明部门和镇街责任，以及对应的法律法规依据。“清单能够明晰各方权责，从而理顺上下之间‘一对多’和‘多对一’的机构职责关系。”柯桥区委编办副主任李连刚说。

如果说以清单明确职责是对治理形态的优化，那么通过重塑体制机制实现治理模式的完善则显得更为关键。

“管理机制不理顺，条块之间边界不清的问题还是难以从根本上解决。”浙江大学公共管理学院研究员黄飚说，要彻底解决乡镇街道权责不匹配等问题，顶层设计是关键，必须运用矩阵式管理方式，厘清县乡界面，统筹县乡资源，强化县乡协同。

2019年，衢州以乡镇机构改革为契机，通过借鉴计算机编程的模块化方法，重构了乡镇(街道)的组织架构。

衢州市委编办副主任郑应龙介绍，当地按照具体业务职责设置党建、经济、执法、治理、服务等若干运行模块，对部门派驻人员和乡镇工作人员统一管理。“将类似的数字化思维引入治理领域，能够在制度层面明确界定各自的职责，真正实现纵向联动无断层、横向协同无缝隙。”他说。

机制创新带来流程再造，让大量涉及部门多、协调难度大的事项能够作为“一件事”来推进。

河道非法采砂制砂整治，涉及公安、林业、自然资源规划、水利等多个部门，以往基层发现非法采砂制砂情况，需要由乡镇协调这些部门分头进行处置，牵扯大量基层工作精力。今年以来，衢江区明确水利局为牵头部门，乡镇只需找到水利局，再由牵头部门协调有关部门统一处理，行政效率大幅提高。在此机制下，当地实现非法采砂和违规制砂动态清零。

“对运行流程的全方位创造性系统性重构，从根本上强化了资源的科学统筹和调配，从而实现了治理成本最小化、效能最大化。”郑应龙说。

关键之三：心中有“数”

万物皆数的时代，只有做到心中有“数”，才能真正让数字“活”起来，把数字“用”起来。

在省大数据发展管理局有关负责人眼中，省委十四届八次全会提出的“厚植整体智治、高效协同的理念”要求，正是浙江省各级领导班子和干部面临的新课题：在开放和共享的理念下，党员干部通过学会收集数据、分析数据、运用数据，加强前瞻性思考、战略性谋划，从而提高贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力。

但从实际看，政府部门多年来产生的数据资料，有相当一部分“躺在档案室”里，被束之高阁。

“整体智治不仅仅是一次技术变革，更是一场认知与思维革命。”浙江工商大学公共管理学院副教授张丙宣说，只有不断提高现代科学素养，下大力气提升专业知识、专业能力、专业素养、专业精神，一体化治理格局的打造才有持久动力，数字赋能省域现代化先行也才有实现的可能。

比如，政府部门怎样利用开放数据，让治理更加精准高效？

杭州通过开放全市3000余个公共停车场、90余万个车位数据，由第三方导航软件平台提供智能停车指引服务，帮助司机准确找到车位，方便群众停车，提升停车位资源使用率，这是一项有益尝试。

再比如，怎样进一步为基层减负，提升机关运行效能？

针对考核事项过多，影响机关日常工作的问题，今年以来，象山县自主开发数字化考核平台，将所有县级考核事项和被考核的部门、乡镇统一整合纳入，经过平台数据分析，取消考核项目14个，调整合并22个，做到全县考核无纸质台账和汇报材料，这是一种有力创新。

又比如，党员干部如何利用数据督促自身提升现代执政能力？

浙江将党内监督与人大、政协、审计、群众、舆论等监督力量和资源整合进入数字化体系，谋划建设一体化智慧监督平台，试图通过对日常留痕信息的自动采集和汇总分析，形成立体客观的监督画像，这也是一种创新探索。

“这些跨层级、跨区域、跨部门的数字化实践，技术难度并不大。归根到底还是在于能否打开思想空间、认知空间、发展空间。”张丙宣说，只有理解一体化治理格局的构建会随着数字技术的迭代升级呈现螺旋式上升，具有突破性、实质性的数字化成果才能不断涌现。

值得期待的是，随着数字化改革不断深化，一张协同、高效、精准的省域治理网络终将成型，进一步推动制度优势转变为治理效能。