马淑萍：国有资本投资运营公司两种授权经营模式的比较

直接授权模式是指政府直接授予出资人职责的模式，间接授权模式是指国有资产监管机构授予出资人职责的模式。两种模式是国有资本投资运营公司试点的重要内容。两类公司改革试点以来，中央和地方的国有资本授权经营模式主要以间接授权模式为主。两种模式各有利弊，从实践看，间接授权利弊体现得比较充分，好处是快速推进试点、试点风险较小、充分利用现有企业的能力；问题则包括增加委托代理环节、授权不充分、难以跨部门发挥资本布局调整作用等。建议加快授权模式试点步伐，分类推进授权模式改革：深化间接授权模式改革，实现充分授权；选择具备条件的中央两类公司探索直接授权模式；探索国有资本的基金化管理模式；对两类公司建立科学有效的考核评价体系。

党的十八届三中全会首次提出改组、组建国有资本投资、运营公司（简称“两类公司”）。目前，从中央到地方都在积极推进两类公司试点，取得了一定的成效，但改革进度相对滞后。2018年国务院关于推进两类公司改革试点的实施意见明确提出，按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展试点，即对间接授权和直接授权模式开展试点比较，作为两类公司机制探索的重要内容。从实践看，间接授权模式试点在不断推进，但两种模式的试点比较工作还没有破题，成为两类公司改革的一个瓶颈。深化对两类公司的改革，必须高度重视授权模式的改革，特别是大胆探索直接授权模式，充分激发两类公司的活力，有效发挥两类公司的功能作用。

当前两类公司试点主要采取间接授权模式

我国积极推进两类公司试点工作。据研究统计，截至2019年底，我国中央层面已改组21家两类公司，基本为“翻牌”改建。省级层面已改组新建150多家，70%以上为“翻牌”改建的两类公司。

由于试点企业多为国资监管部门监管的国有企业“翻牌”改建，因此，当前两类公司试点基本采取间接授权模式，即由国资监管机构授权方式。从中央和各地的实践看，对“翻牌”改建的两类公司，存在授权不充分的情况。一些地方也新设了少量的两类公司，划入了国有股权或整体企业，但存在新设的两类公司仅“持股并表”或享有分红等少数权益现象，主要出资人职权仍由国资监管机构实施。

仅少数地方在探索政府直接授权模式。例如，山西省近期开展了大胆试点，2020年5月省国资委把发展战略、企业重组、资本收益、产权（股权）流转、资本运作、企业经营业绩考核等出资人管资本职责全部转授给省国有资本运营公司，赋予公司相对完整的出资人职责。

直接授权在我国并非新事物，在国资委成立前，我国授权经营体制曾以直接授权和授权持股为主，国资委成立后，直接授权才转变为间接授权为主。事实上，在中央层面中信集团、中投公司就是采用国务院直接授权模式，为两类公司的试点提供了重要经验。

国外对国有资本（企业）实行直接授权模式的做法

发达国家对于国有企业大量采用直接授权模式，由国家（政府）直接授权企业经营国有资产或投资运营国有资本。如日本通过“特殊法人”的法律制度直接授权企业经营国有资产，实现“一企一法”。再如法国电力公司也是法国政府直接授权经营的企业。

各国采取直接授权的方式是多种多样的。除了日本的特殊法人方式外，还有金融机构控股模式（如巴西国家开发银行模式，直接授权巴西国家开发银行旗下的投资银行运作国有资本）、主权基金控股模式（新加坡淡马锡模式、马来西亚国库控股公司）、一般控股公司模式等等。

直接授权的好处是授权充分，可以高效执行国家战略，但局限性也很明显，如果公司治理失效则容易出现内部人控制。从世界各国的实践看，实行直接授权的国家多为市场经济条件较好的国家，国有企业规模相对不大、数量相对少。

良好的国家治理和能力才能保障直接授权的效果。从各国实践看，如果对授权企业的使命和功能定位不清晰，政府干涉企业过多，对国有企业实行穿透式管理等，即便实行直接授权也很难达到政府所预期的目标。马来西亚就是直接授权不成功的例子，它模仿新加坡淡马锡模式成立了国库控股公司，但政府对企业投资过度干预，并设定多重目标，使得企业无法独立经营，政府目标不能有效实现。因此，实行直接授权和间接授权需要结合各国的实际情况进行选择，无论选择何种经营授权模式均要明晰政府和企业的边界，明确企业的功能定位，健全企业治理结构和提高治理能力。

两种授权模式各有利弊

授权模式是国资管理体制的一个技术性环节，虽然不是决定性因素，但对于推动“政企分离”和激发两类公司活力有着重要意义。两种授权模式各有利弊、各有条件，需要在实践中予以检验。

第一，间接授权模式的利弊。

两类公司改革试点以来，中央和地方的国有资本经营授权模式以间接授权模式为主，其利弊体现得较为充分。有利方面主要表现为：

快速推进试点。这一模式在改革试点初期阶段起到了一定的助推作用，中央和地方层面的两类公司实现了快速试点。间接授权不改变现有国资国企监管框架，改革推行难度小。将国资委直接管理的国有企业先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即启动试点。

渐进式改革风险较小。在当前的试点过程中，国资委在现有监管框架下逐步增加授权事项，改革探索的风险较小。例如，在2016年中粮集团的试点方案中，国资委向中粮集团在资产配置、薪酬分配、市场化用人、体制改革、主营业务范围确定等18个事项进行放权授权。2019年6月，国资委发布放权授权清单，重点选取了五大类、35项放权授权事项，这些措施也有利于国有资本投资运营公司的改革试点。另外，采取“一企一策”的方式对试点企业放权授权，也可以根据企业条件开展试点。

充分利用现有企业的能力。试点企业都是特定领域的龙头企业，集团总部形成了一定的资本投资和运营能力。例如，国投集团本身就是一家投资控股公司，1995年设立以来，在市场竞争中逐步形成了“股权投资、股权管理、股权经营”和“资产经营与资本经营相结合”的运作模式。中国诚通于2005年被国资委确定为国有资产经营公司试点企业，搭建国有资产重组和资本运作的平台，探索中央企业非主业及不良资产市场化、专业化运作和处置的路径。中国诚通以托管和国有产权划转等方式，重组整合了20多家中央企业和央企子企业，形成了人员安置、资产处置和投资运营的丰富经验。

目前的间接授权试点实践也暴露出一些问题，这些问题是多方面的原因造成的，但与间接授权模式有一定的关系。

增加了委托代理环节。间接授权模式增加了委托代理环节，即政府与国资监管机构之间的委托代理关系。在国资监管机构和两类公司之间的委托代理关系尚未完全理顺的情况下，增加一层代理关系使得两类公司运作成效受到影响。

授权不充分限制两类公司发挥市场化专业运作主体作用。目前的间接授权，对两类公司的监管依据的是原有监管制度，对两类公司放权授权不充分。虽然2019年颁布了授权放权清单，但在投资、资产交易、工资总额管理等方面对两类公司的授权仍不充分。限制了两类公司市场化资本运作、大范围参与国资国企改革重组、建立市场化经营机制的能力。

未针对性建立考核评价机制。两类公司与一般性产业公司在运营标的、运营模式、运营目标上有本质区别，一般产业企业的年度考核评价体系并不适用于两类公司。目前试点尚未针对两类公司的特点建立相应的考核评价机制，无法有效引导和激励两类公司发挥功能作用。

两类公司难以跨越国资监管体系发挥作用。我国的国资管理体系主要可以分为国资委管理的产业企业体系、财政部管理的金融企业体系、计划单列重点企业体系、行政事业单位所属企业体系、教育部管理的高校企业体系、文化和旅游部管理的文化企业体系等。体系间相互独立、管理分割，国有资本流动受阻。目前两类公司主要是由国资委组建，在参与其他国资管理体系改革的过程中受到阻碍。

第二，直接授权模式的利弊。

直接授权模式的试点还没有真正破题，所以还无法从本轮国资国企改革的实践中总结利弊。从过去的实践以及国外的经验看，直接授权可以缓解间接授权的一些问题，但对试点企业的治理能力也要求更高。

直接授权有利于两类公司在政府的直接监管和指导下最大程度地按照国家的整体性目标和要求推进国资国企改革；有利于在政府的统筹指导、协调下，实现跨国资管理体系参与资产改革重组和配置优化，构建国资监管大格局，在服务国有经济布局结构调整中发挥更加积极的平台作用；有利于帮助政府形成更全面、更具有针对性的政策，推进改革的落地实施；有利于针对两类公司实现充分放权和授权，引导两类公司自主运营，减少管理层级和行政干预，提升效率，避免叠床架屋。

直接授权模式需要具备一定的条件。首先，直接授权模式对企业授权比较充分，但也增加了内部人控制的风险，需要建立起有效运行的现代企业治理机制，以确保实现贯彻落实上级决策部署与市场化运营的有机结合；其次，被授权单位需要具备一定的规模和相应的资产、资本、资金运作能力，以确保能够对授权范围内的大规模、情况复杂的改革资产进行有效的运作；最后，需要建立新的国资监管框架，进行合法授权、监管，确保授权充分到位、监管有效并激发引导两类公司发挥功能作用。

分类推行两类公司授权经营改革的政策建议

我国国有企业规模大、数量多、布局领域广，各层级、各地方的政府部门在能力方面存在较大差异，各地区市场经济发展水平也存在较大差异，因此现阶段授权经营改革需要采取因地制宜的方式。当前实行以间接授权为主、直接授权为辅的试点方式是客观选择，但同时也要加快直接授权试点的步伐。

第一，深化间接授权模式改革，实现充分放权授权。

建议进一步深化间接授权模式改革，充分落实两类公司作为在管理国有资本方面的职权。在国有资产重组整合、行政事业单位资产整合、投融资、薪酬人事等方面加强对两类公司的授权；根据两类公司在推进资产重组、资产盘活、人员安置、资产配置、资本运作、产业孵化运作中的实际需要协调争取相应的专项政策；以两类公司为平台，加快推进体系内国有企业分类改革、非主业非优势资产剥离整合等。

第二，选择具备条件的中央两类公司探索直接授权模式。

中央两类公司普遍规模较大，一些企业公司治理和运营管控体系完善，运作能力强，在贯彻落实党中央、国务院决策部署方面具有良好的政治和物质基础。建议选择中央两类公司中条件较好的企业开展试点，如净资产规模超过1000亿元，建立起规范董事会，具有大规模复杂改革资产接收、有效盘活、运营管理、重组整合、资本运作、产业孵化能力等。通过直接授权，扩大两类公司国有资本经营范围，构建国有资产集中统一监管大平台；形成大范围接收、整合、配置资产和资本运作的能力，促进国有资本的合理流动，培育孵化关系国家安全、国计民生、国民经济命脉的重要产业；打造产融结合平台，发挥桥梁与纽带作用，在有效防范金融风险的前提下，破解产融相互独立、相互割裂的桎梏；建立市场化经营机制，构建国家主权财富运营管理平台。

第三，探索国有资本基金化管理的授权经营方式。

探索以政府或国资监管机构作为国有资本的出资人，并将运营管理职能交由两类公司的国有资本基金化管理模式。实现国有资本出资人，从国有企业的直接管理者转向基于出资关系的监管者；从关注企业个体发展转向注重国有资本整体功能、布局结构、保值增值；重点管好资本布局、资本运作、资本收益、资本安全等内容；对两类公司“管理人”充分授权、不干预具体运作，并对运行结果实施监管考核。两类公司作为“管理人”，按照政府或国资监管机构的整体目标和要求，开展国有资本的具体运营，优化国有经济布局结构，促进国有企业经营要素的有效配置，提升企业竞争力，多维度、多层面提升国有资本价值，实现运营目标。

第四，对两类公司建立科学有效的考核评价体系。

根据两类公司的使命职责建立科学有效的考核评价体系：一是对在落实国家战略和促进国资国企改革、中央企业改革中发挥作用的考核；二是对在资产接收整合运营过程中有效维护人员稳定、运营稳定，并通过运营提升和业务孵化增加劳动就业作用的考核；三是对实现国有资产价值提升或有效减少国有资产损耗、防止国有资产流失的考核；四是对优化配置提升资产效益或协同配置提升关联资产综合效益的考核；五是对引导国有资本向关系国民经济、国家安全关键领域和重点行业集中的考核。

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