美国众议院《数字市场竞争状况调查报告》介评

陈永伟 《比较》杂志社研究部主管

原文载于《竞争政策研究》2020年第5期

摘要：2020年10月，美国众议院司法委员会发布了一份《数字市场竞争状况调查报告》。该报告对美国数字市场的总体竞争状况及几类重要市场进行了介绍，并对脸书、谷歌、亚马逊和苹果存在的竞争问题进行了重点分析。在此基础上，还对改进竞争政策给出了很多建议。本文对这份报告的主要内容进行了介绍，并结合中国实际，对报告中一些观点的适用性进行了简要的讨论。

关键词：数字市场 竞争政策 反垄断

一、引言

2020年10月6日，美国众议院司法委员会（以下简称“委员会”）发布了一份篇幅长达449页的《数字市场竞争状况调查报告》（Investigation of Competition in Digital Markets，以下简称“《报告》”）。从2019年6月起，委员会就启动了对四大科技巨头——脸书、谷歌、亚马逊和苹果的调查。整个调查历时16个月，搜集了130万份内部文件，听取了38位反垄断专家的意见，对240多位市场参与者、被调查企业的前雇员进行了访谈，进行了7次国会听证。这份《报告》就是以上调查的最终成果。

《报告》对目前数字市场竞争的基本特征进行了总结，指出了数字市场竞争中存在的一些问题，并重点对四大科技巨头滥用市场力量、阻碍竞争的问题进行了分析。在此基础上，《报告》对改革监管措施、促进数字市场竞争提出了一系列的建议。与近期的其他研究相比，这份《报告》无论是在理论性还是实践性上，都有着十分独特的价值。但需要指出的是，虽然《报告》是以众议院司法委员会的名义发布的，但整个调查和报告的写作都是由民主党主导的，因此整个《报告》体现出了十分鲜明的民主党主张。

目前，我国的数字经济发展极为迅速，已成为仅次于美国的全球第二大数字经济大国。如何看待、应对数字经济发展过程中产生出的各种问题，已成为了我国政策制定者必须面对的一个问题。在这种背景下，这份《报告》或许可以从某些方面提供较有价值的参考。不过，我们也必须注意到，虽然《报告》是以众议院司法委员会的名义发布的，但整个调查和报告的写作都有十分明显的民主党色彩其指导思想主要是“新布兰代斯学派”（New Brandeis School），并不能完全代表美国反垄断界的共识。此外，与美国相比，中国的数字经济发展有着很多自己的特点，因此我们并不能简单地把报告指出的问题与中国的实际对号入座，更不能对其政策建议盲目照搬。

在本文中，我们将对《报告》的内容进行简要的介绍，并在此基础上探讨其对于中国竞争政策的借鉴意义。初引言外，本文分为六个部分。第二部分将简要介绍《报告》对美国数字市场基本竞争状况的总体判断；第三部分将简要介绍《报告》对十类主要数字市场的介绍；第四部分将概述《报告》所讨论的四大科技巨头存在的竞争问题；第五部分将结合中国的实际，讨论《报告》对于中国竞争政策的借鉴意义；第六部分是小结。

二、《报告》对数字市场竞争状况的总体判断

《报告》指出，竞争是美国经济活动的关键引擎（key engine of economic activity in the United），和其他市场一样，科技市场的创新依赖于竞争的压力。一方面，充分的竞争不仅有助于让企业更有动力进行创新，而且也会让具有创新活力的企业更容易获取投资，这些都有助于创新和生产率的提升。另一方面，充分的竞争还能够让消费者的福利得到更好的保障。在竞争的环境之下，消费者不仅可以以更低的价格享受更为丰富的产品，还可以让隐私和得到更好的保障。

不过，随着科技巨头的迅速崛起，数字市场的竞争出现了很多新的特征，导致其在市场结构、进入壁垒上都和传统市场有很大的区别。在市场结构方面，数字经济体现出了鲜明的赢者全得和高集中度特征。与此同时，由于很多科技巨头都采用了平台模式，因此，它们可以轻易地扮演某个产业、某个渠道的“守门人”（gatekeeper），从而具有了控制其他商业主体命运的权力。在进入壁垒方面，除了传统的各种因素外，网络效应、转移成本、数据优势、规模效应等成为了在位企业阻碍潜在竞争者进入的最重要工具。其中，数据优势尤其需要关注。在位者不仅可以利用数据观察对手的成长周期，还可以进行基于数据的收购，阻碍竞争者进入。因此，《报告》认为，应该把持续收集和滥用消费者数据是认定企业在互联网相关市场具有市场力量的重要指标。

《报告》认为，当科技巨头具有了显著的市场力量之后，将会产生很多负面效应：

（1）它将削弱经济中的创业和创新动力。其理由有二：一方面，《报告》认为，科技巨头习惯于用模仿和收购等方式打击新的竞争者，这会严重影响人们建立新企业的积极性；另一方面，《报告》认为科技巨头对市场的垄断会导致资本市场不再愿意为小企业进行投资，因而小企业很难获得成长和发展所需要的资金。在这两方面因素的综合作用之下，经济中的创新和创业动力将会遭到很大幅度是削弱。

（2）它将侵害公民的隐私和个人数据。《报告》指出，科技巨头垄断后果的一个后果是其提供给用户的产品质量将会下降。在某种意义上，对用户数据的搜集、滥用，以及对用户个人隐私的侵犯就是产品质量下降的一种表现，而用户则因为没有外部选择而被迫接受这种质量下降。在一定条件下，市场上的几个科技巨头之间甚至会出现一种“竞次”（race to bottom）的局面，这会让用户的福利遭受巨大的损害。此外，《报告》指出，一些企业还可能打着保护用户信息的名义来破坏竞争。例如苹果就以此为名义拒绝开放其系统，在《报告》看来，这种保护行为也会对用户的福利产生损害。

（3）它将破坏言论自由和言论多样性。《报告》认为，社交媒体平台兴起挤压了传统媒体，使得其广告收入大减，这使得其没有能力提供高质量的新闻。此外，《报告》认为，社交媒体平台控制了新闻传播渠道，而新闻传播方式的改变使得媒体人“原子化”，原本的主流媒体因此失去了权威，这使得用户对于信息的价值很难有效甄别，加剧了“劣币驱逐良币”的过程。

（4）它将影响政治和经济自由。《报告》强调了私人垄断对于民主的影响，指出垄断是对共和制度的威胁。《报告》认为，平台一方面会让经济主体对其产生依赖，其决策将会受到其影响；另一方面则会通过游说等手段，影响决策者的政策指定，而这些都可能会影响人们的政治和经济自由，还可能破坏民主制度。

三、《报告》对十类市场的分析

在《报告》的第五章中，对十类市场进行了分析。这十类市场包括：在线搜索市场、在线商务市场、移动应用商店市场、移动操作系统市场、电子地图市场、云计算市场、语音助手市场、网络浏览器市场和数字广告市场。对于每一类市场，《报告》都详细分析了其行业特点、市场格局和市场力量的来源，并对潜在的竞争问题进行了讨论。

（一）在线搜索市场

在线搜索引擎主要用来帮助用户检索互联网上存储的网页和信息。搜索引擎包括两类：水平搜索引擎（Horizontal search engines）和垂直搜索引擎（vertical search engines）。其中，水平搜索又被称为通用搜索，它们主要被用来提供更为一般的搜索；而纵向搜索主要被用于检索某个具体领域的相关信息，如Dreamstime主要被用来检索图片，而Expedia则主要被用来检索旅游信息。

大多数通用搜索引擎都采用了交叉补贴的商业模式。搜索服务是其获客渠道，主要用来吸引和积累用户，而商业变现则是通过向用户推送广告等方式实现的。通用搜索引擎市场是高度集中的。在桌面端上，谷歌的市场份额达到了81%，而在移动端，其市场份额更是高达94%。

在通用搜索引擎市场上，存在着很多独特的进入壁垒：

首先，搜索引擎采用的爬虫技术十分有利于在位者。为了能够检索信息，搜索引擎需要首先对网上的信息进行爬取。其爬取的信息越完全，检索的信息质量就越高。然而，对于网站来说，爬虫是会降低其浏览质量的，因此多数网站都建立了反爬机制来防止自己的信息被爬取。不过，由于谷歌和必应这两大搜索引擎提供的搜索指数经常被用来作为衡量网页活跃质量的指标，因此多数网站都会对它们的爬虫网开一面。在这种偏向型的反爬机制之下，新的搜索引擎就很难与谷歌和必应展开公平的竞争。

其次，在位者掌握的点击量信息可以对其带来巨大的竞争优势。当在位的搜索引擎掌握了大量的点击信息后，不仅可以利用这些点击信息来完善搜索目录、优化搜索算法，还可以用它们来更好地实现商业变现。这些都会巩固它们在市场上的优势，让新的竞争者很难挑战。

再次，在位的搜索引擎经常被作为浏览器和移动设备作为默认搜索设备预装。例如，在Chrome、Safari和Firefox等浏览器上，都将谷歌列为默认搜索引擎，而在Edge浏览器上，则把必应作为默认搜索引擎。这种默认设定，给了在位搜索引擎以更为有利的竞争地位。

最后，在位搜索引擎提供的多样化服务也让其他搜索引擎难以竞争。目前，谷歌、必应等在位的搜索引擎都凭借其巨大的财力，将更多的搜索功能集成进来。而新的搜索引擎往往没有能力提供相应的多样化服务，这在很大程度上影响它们的竞争能力。

与通用搜索引擎相比，垂直搜索引擎具有一定的特殊性。例如，和通用搜索引擎更多依靠搜索目录不同，它们更多依靠专业数据库，因此在投入上有一定的特殊要求。在发展上，垂直搜索引擎对于通用搜索引擎有很大依赖。事实上，很多垂直搜索引擎要依靠通用搜索引擎才能触达消费者。

（二）在线商务市场

在线商务，又称电商（e-commerce），是通过互联网来购买、销售商品和服务的活动。电商可以通过很多渠道实现，既可以是像亚马逊那样的综合性在线市场（online marketplace），也可以是特定品牌的直销网站。根据美国统计局的数据，2001年时美国电商零售总额不足330亿美元，到2019年，这一数字已经突破了6000亿美元。而在“新冠”疫情之后，电商行业更是出现了爆炸性的增长。

在电商市场上，在线市场是最为重要的在线市场既包括像亚马逊、Ebay这样多品类、综合性的，也有垂直的、专注于某一品类商品的。

在线市场是连接商户和消费者的平台。在消费者端，在线市场主要为消费者提供搜索和购买等服务；而在商户端，在线市场则主要为商户提供销售平台，同时也可能提供广告、仓储、物流等额外服务。作为平台，在线市场可以通过交易抽成，以及对相关服务收费的方式来获利。在线市场既有可能纯粹充当销售第三方商家商品的平台，也可能在销售第三方商家商品的同时从事自营业务，这时它们除了获取平台收益外，还可以获取直接的销售收入。例如，亚马逊就同时经营平台业务和自营业务。

目前，美国的在线商务市场份额高度集中在亚马逊、沃尔玛、Ebay等几个大型在线商务市场手中。尤其是亚马逊，在电商领域占有主导性的地位。作为在位者，它们同时拥有庞大的消费者和第三方商家，由此产生的规模效应和网络外部性成为了它们牢固的护城河。除此之外，以亚马逊为代表的在位者还通过并购等策略来维持其市场力量，使得竞争者很难对其构成威胁。

（三）社交网络和社交媒体市场

严格说，社交网络和社交媒体并不是同一类产品。社交网络主要用来便利用户搜寻其他用户，并与他们进行交流和沟通；而社交媒体则主要用来帮助进行内容的分发和消费。换言之，社交网络有稳健的社交图（social graph）属性，而社交媒体则是以内容为中心的（content-centric）。不过在很多场合，社交网络平台和社交媒体平台经常会被统称为社交平台。

美国的社交平台市场是高度集中的，Youtube系列和脸书系列产品占据了最为重要的位置。而在更为狭义的社交媒体市场上，集中程度则更为明显。目前，脸书系列的产品（包括Facebook、WhatsApp、Instagram）在社交媒体市场上占有了明显的主导位置，无论是在用户数量，还是在使用时长上都要高于Snapchat、Twitter等同类产品。

（四）移动应用商店市场

移动应用商店是供软件开发者向移动设备用户分发其软件应用的电子商店。借助移动应用商店，用户可以比较方便地搜寻、检索、安装、拆卸和评论软件应用，这不仅有助于降低搜寻成本，也可以保障用户的使用安全。

移动应用操作系统市场具有以下主要进入壁垒：

一是预装。一般来说，移动应用商店市场会被预装在操作系统，作为操作系统的一部分。例如，iOS系统会预装App Store，而安卓系统则会预装Google play store。

二是不可互操作。例如，App Store提供的应用只能供iOS系统使用，而Google play store提供的应用则只能供安卓系统使用，两者不可兼容。

三是高进入成本。移动应用商店具有很强的网络效应。一个新的移动应用商店要吸引到用户，就必须联系很多应用入驻，而这需要极高的成本。

（五）移动操作系统

移动操作系统（OS）为移动设备提供了其底层功能（如用户界面、运动命令、按钮控件）以及相关的功能性设备（如麦克风、摄像头和GPS等）。移动操作系统的市场集中度很高，iOS系统和安卓系统加在一起就占了整个市场99%以上的市场份额。

移动操作系统市场有如下特点：

一是由于iOS系统和安卓系统之间的转换成本很高，因此两种操作系统的市场力量都不会受到另一方的制约。

二是进入移动操作系统市场的门槛很高，因此新的竞争者难以进入。移动操作系统市场的进入门槛不仅在于其高昂的研发成本，更在于其网络效应。一般来说，应用开发者都更愿意为用户更多的操作系统开发应用，因此新的操作系统很难与之开展竞争。

（六）电子地图市场

电子地图有2C和2B两种服务。2C市场上的电子地图通常不对使用者收费，而是主要通过基于位置信息的广告推送来获利。2C的电子地图市场上份额最高的企业是谷歌，其余竞争者包括HERE、TomTom等。2B市场上的电子地图则主要为客户提供定制化的地图设计工具和地图数据库。2B市场电子地图上的参与者包括谷歌、HERE、TomTom、苹果、必应、ESRI, Comtech、Telenav等。

电子地图上存在着几个显著的进入障碍：

一是资金投入。搜集地图数据、开发相关的地图数据需要巨额的资金投入，这种规模的投入只有谷歌等少数企业可以办到。

二是与既有数据的配合。电子地图不仅需要投入卫星数据、GPS数据，还需要和很多与位置相关的数据。而在这点上，谷歌等企业具有先天的优势。

三是预装。例如，苹果手机会在自己的移动设备上预装苹果地图，而一些使用安卓系统的手机则会预装Google地图作为默认地图。

四是政策因素。最初，各地对于搜集地理数据的政策都比较宽松，这使得谷歌等公司率先积累了丰富的相关数据。而现在，很多地方都禁止了地理信息数据的搜集，这使得新进入的企业很难与之竞争。

（七）云计算市场

所谓云计算，指的是通过互联网按需提供的远程存储和软件程序服务，它是很多其他数字市场的关键投入。按照交付模式，云计算可以分为IaaS（基础设施作为服务）、PaaS（平台作为服务）、SaaS（软件作为服务）等。在云计算市场上，有两类参与者：基础设施的提供者，以及第三方软件提供商。

云计算市场有很高的进入门槛。首先，其投入很高，搭建相关设施需要大量的投入。其次，进入云计算市场需要很多合规性认证，企业本身也需要良好的信誉，这些对于新竞争者来说都不易获得。再次，在位的云计算服务提供商会通过长期合同、免费试用、要求缴纳推出费（egress fee）等方式来锁定用户，这使得新的竞争者难以开展竞争。最后，由于不同的云计算服务商之间提供的云计算通常互不兼容，因此用户要从一家服务上转向另一家服务商时往往要付出巨大的转移成本。

在云计算市场上，存在着很多的竞争问题。例如，基础设施的提供者本身也经常会提供相关软件，由于自我优待的存在，第三方软件提供商通常难以与它们竞争。

（八）语音助手市场

语音助手允许人们通过语音直接与设备进行交互。它分为两类：通用型和专用性，前者如Siri、Alexa等，允许用户通过语音实现一系列应用；后者如Snips等，则只能应用于某一具体领域。

语音助手市场主要包括三类进入门槛。一是研发需要的高额投资，二是网络效应，三是由于彼此不兼容造成的用户跨平台潜移的困难。

语音助手市场涉及很多竞争问题。第一个问题是自我优待。在交互中，它们会更倾向于向用户推荐本企业产品，而非其他产品。第二是其对于数据的控制。这可能会强化企业本身的市场力量。第三是隐私问题。在与语音助手的交互中，人们经常会暴露自己的隐私信息，而这可能会带来相应的风险。第四是对第三方软件提供者的规则。如果第三方软件提供商要接入语音助手，则它必须要遵守相应的规则，而这些规则很有可能是不公平的。

（九）网络浏览器市场

网络浏览器是人们获取和显示网页的软件，其核心部件是浏览引擎（browser engine）或渲染引擎（rendering engine）。网络浏览器市场的参与者主要通过搜索提成来实现变现：每当用户在浏览器的搜索栏中输入一个字符串，就进行了一次拍卖，以此来获得收入。

网络浏览器市场的集中度很高，谷歌的Chrome浏览器和苹果的Safari浏览器占据了整个市场80%以上的份额。浏览器市场的主要进入门槛来自于预装。一些设备，如苹果的电子设备甚至不允许用户拆卸预先安装的浏览器。

（十）电子广告市场

电子广告有两个主要类别：搜索广告（Search Advertising）和展示广告（Display Advertising）。其中，前者通过“搜索广告技术”（search ad tech）将广告与搜索结果一起显示，而广告商通过拍卖搜索关键词来获利；后者则是将广告放置在网站或者移动应用上的广告空间进行展示，广告商通过拍卖实时的展示位置来获利。在展示广告市场内部，又存在两个独立的“广告科技”市场：第一方广告科技市场和第三方广告科技市场。“第一方”平台指的是脸书、推特等直接向广告商出售本平台上广告空间的公司；而“第三方”平台则由中间商运营，并为第三方广告商与第三方出版方之间的交易提供便利，典型的“第三方”广告技术提供商包括谷歌、Flashtalking、亚马逊旗下的Sizmek，以及Trade Desk等。

电子广告市场的集中度很高，2017年时，谷歌和脸书两家总共占到了整个市场99%的市场份额。同时，这个市场具有很高的进入壁垒。这是因为，谷歌和脸书通过其它业务积累了庞大的数据，这些数据为它们推送定向广告提供了巨大的便利，而其他的竞争者由于缺乏这些数据，因此在竞争中就处于劣势。当然，近年来，亚马逊也逐渐开始借助其电商平台积累的数据进入了电子广告市场，但其影响力仅仅集中在零售部门。

四、《报告》对四大科技巨头的分析

在对数字市场总体情况进行分析的基础上，《报告》着重对四大科技企业存在的竞争问题进行了分析。

（一）脸书

在很多人看来，《报告》前半部分提到的“侵害隐私”、“破坏言论自由”等问题都是针对脸书而言的，但令人意外的是，在分析脸书竞争问题的章节，《报告》却对这些问题只字未提，而是将焦点完全集中到了经济层面。究竟为何如此处理？其中道理令人玩味。

在分析脸书涉及的竞争问题时，《报告》考察了两个市场：社交网络市场和电子广告市场。其中，社交网络市场是分析的重点，而电子广告市场则更多是被作为前者传导市场力量，用以实现变现的角色来加以分析的。

1、社交网络市场

《报告》认为，脸书在社交网络市场上拥有垄断地位。2020年7月，其日活用户（DAU）达到了17.9亿，月活用户（MAU）达到了27亿，单位用户收益（ARPU）为7.05美元。相比于竞争对手，脸书在触达、用时、用户数、单位用户收益等参数上都要显著高出很多。而网络效应、高转移成本、数据优势等都成为了其阻挡竞争者进入的坚强壁垒。除此之外，脸书还不断对其潜在竞争对手进行并购，以此来巩固自身的支配地位。

需要指出的是，对于调查组认为脸书在社交网络市场上具有垄断地位的指控，脸书提出了自己的抗辩。脸书给出了两个理由：其一，作为一款应用，脸书的竞争是发生在整个注意力市场之上的，而在这个市场上，Bing、Yelp、BuzzFeed都与其构成了竞争。其二，脸书认为，在自己所处的市场之上，竞争是高度动态的，因此即使市场份额很高，也不能说明自己具有垄断地位。

对于脸书的抗辩，《报告》给出了反驳。《报告》指出，虽然脸书在市场上存在着一定的竞争对手，但其触达没有对手可比，而潜在的竞争者则更是无法与其抗衡。借助超高的网络外部性、超高的转移成本，数据使用的正反馈作用，以及“猎杀式收购”等手段，脸书可以有效地巩固自己的地位。从动态角度看，脸书的市场份额和利润率一直十分稳定，这充分说明了其垄断力量的存在。

《报告》指出，当确立了在社交网络市场上的支配地位之后，脸书对这一地位进行了一系列的滥用：

一方面，它通过其数据优势、使用不公开数据识别竞争对手，进而收购、抄袭并扼杀竞争对手。例如，其对Instagram、Whatsapp等应用的收购，就把潜在的竞争者直接扼杀在了摇篮之中，导致相关的市场上竞争十分缺乏。

另一方面，它对于潜在的竞争对手选择性地执行平台政策、策略性地阻碍它们进入脸书的社交图谱，以此阻断可能的竞争威胁。例如，2013年脸书因短视频应用程序Vine“复制了脸书核心的新闻提供功能”而不再允许Vine获得脸书的应用编程接口。这样，Vine的客户体验大幅降低，对脸书的竞争威胁下降，最终推特在2016年关停了Vine。不过，脸书方面认为，自己进行上述操作的原因并非是策略性切断竞争对手的应用编程接口，而仅仅是限制违反平台政策的竞争者获得接口。

除此之外，《报告》还指出，在缺乏竞争的情况下，脸书对于用户的隐私保护正变得越来越糟糕，平台上的虚假新闻数量也急剧增加，这其实可以被理解为脸书提供的产品质量的下降，也是其滥用其市场力量的一种表现。

2、电子广告市场

脸书将其在社交网络上的市场力量通过杠杆传导到了电子广告市场，并取得了巨额的收益。2019年，脸书在在线广告市场获得的收入高达700亿美元，比2018年上升了27%。

为了巩固其在电子广告市场上的地位，脸书不断利用其在社交网络市场积累的数据对广告的针对性进行强化。2013年，脸书从微软手中购入了用以管理和衡量广告表现的平台Atlas，借助这一平台，脸书得以不断优化自身的广告投放策略，使自己在广告市场上获得了更高的收入。

（二）谷歌

相比于脸书，谷歌涉及的业务要远为复杂。在《报告》中，分别对其涉及的六类市场进行了分析。其中，对通用搜索市场的分析是最为重点的，而对其他市场的分析则相对简略。在谷歌涉及的几个市场上，自我优待都被作为重点关切的问题被《报告》强调了。

1、通用搜索市场

《报告》指出，谷歌在通用在线搜索市场具有压倒性的垄断地位，其在美国的市场份额达到了87%，在全球市场上的份额更是达到了92%。谷歌具有两个重要的进入壁垒：一个是爬取全网数据并进行编目所需要投入的巨大成本；另一个则是数据优势所带来的自我强化，即通过海量数据来不断强化自身的搜索服务。得益于这两个进入壁垒，谷歌可以很好地排除市场竞争，在通用搜索市场上稳固自己的地位。

《报告》认为，谷歌利用自己在通用搜索市场上的市场力量，从事了很多损害竞争的行为。这些行为主要包括两类：

第一类是将自己在通用搜索市场上的支配地位进行杠杆传导，进行数据挪用和自我优待。具体来说，这包括两种具体的行为：

一是挪用第三方的内容（Misappropriating Third-Party Content）。从2005年开始，谷歌就开始建立自己的垂直服务。出于建设自身服务的需要，谷歌会利用其在通用搜索市场上的市场支配地位，要求第三方提供其内容，否则就删除其搜索结果。例如，谷歌为了建设“谷歌本地”（Google Local），曾以不显示搜索结果为威胁，要求Yelp提供相关的内容。此外，谷歌还强行抓取第三方网站上的内容，并在自己的网站上显示。例如，谷歌曾抓取了Celebrity Net Worth网站的信息，放在其“答案框”（answer boxes）中显示，但这一切并没有得到网站的同意。

二是“自我优待”（Self-Preferencing）。在通用搜索市场，谷歌通过自己的“守门人”角色进行自我优待，将其在搜索市场的支配地位扩展至相邻市场，削弱相邻市场内纵向服务提供商的竞争及创新动力，损害了竞争。这主要表现为如下几个方面：首先，谷歌将自家的搜索结果放置于更显眼、有利的位置，但谷歌自身的产品或服务本身相比于竞争者“价格更高、选择更少”；其次，谷歌不允许纵向搜索供应商展示实时价格；再次，谷歌通过向竞争者施加“算法惩罚”使其竞争者降级甚至从谷歌索引移除；最后，谷歌还将自己旗下的YouTube视频放置于谷歌视频搜索结果中处于更显眼位置，即使其竞争者视频可能更具有相关性。

《报告》认为，谷歌的以上滥用行为可能对创新和网络开放产生很大的负面影响。在谷歌实施以上行为的背景之下，垂直内容提供者将在竞争中处于明显的劣势。考虑到这点，投资者对垂直内容提供者的支持意愿将会大幅降低，这会让市场上的创新大幅下降，用户可以享受到的内容也有可能因此减少。

第二类是行为提高搜索服务的价格以及降低搜索服务的质量。具体来说，这类行为包括两种：

一是不断提高搜索服务的价格。由于谷歌在通用搜索市场掌握了支配地位，因此其对于搜索服务的价格具有掌控能力。到2019年为止，谷歌搜索服务价格的年均增长率达到了5%。显然，这种价格的不断增长会对那些严重依赖谷歌流量的内容提供者的利润造成很大的侵蚀。

二是降低搜索服务的质量。《报告》认为，谷歌还会利用自己的市场力量，实施各种降低搜索质量的行为。例如，谷歌会通过将广告列在原有搜索结果之前；在搜索结果界面模糊广告及搜索结果的方式，增加了企业通过谷歌平台接触用户的费用、损害了竞争、误导了消费者同时也降低了谷歌搜索结果的质量。

2、电子广告市场

《报告》认为，谷歌在在线广告市场占有支配地位，占有“广告科技”市场50%以上的市场份额，而这一成果的获得和维持，很大程度是是源于其在在通用广告领域的市场力量。

谷歌在在线广告市场上的滥用行为主要是数据合并（Combination of Data），即把多个来源的数据合并在一起，用以增强其广告的针对性。例如，在谷歌收购DoubleClick之前，谷歌曾向FTC承诺不会将DoubleClick的数据和自己已有的数据相合并。而在收购完成之后，谷歌则背弃承诺，将DoubleClick的数据同其从谷歌地图、Gmail等来源搜集的数据进行合并，用以强化广告推荐的个性化。

除了数据合并之外，《报告》还对谷歌在在线广告市场上的其他行为表示了关切。这些行为包括：（1）剥夺广告商和出版商的关键市场和定价信息，保持市场不透明；（2）利用其在搜索广告市场的市场力量，迫使广告主在广告展示市场使用谷歌的产品；（3）利用对YouTube的控制来阻止数字视频广告服务的竞争；（4）禁止谷歌广告平台与非谷歌广告平台之间的互操作性；（5）利用其在搜索领域的主导地位，实施AMP等标准，进一步剥夺发布者的用户数据。

3、移动操作系统和移动应用商店市场

《报告》认为，安卓系统在移动设备操作系统市场具有支配力量。在全球市场上，安卓系统占据了操作系统市场75%的市场份额；在美国市场，安卓系统的市场份额约为47%。

《报告》认为，尽管安卓系统具有免费、开源的特征，但谷歌通过安卓系统巩固、扩展了其市场支配地位，损害了竞争。其具体行为包括：（1）利用合同限制和排他性条款，将谷歌的搜索垄断从桌面端扩展到移动端，并为自身的应用提供优待。（2）发明安卓密码箱，跟踪第三方应用程序的实时使用数据。与此同时，谷歌应用商店作为“守门人”，则对谷歌自家的应用程序提供了自我优待。

总体而言，安卓系统的商业行为展现了谷歌通过多种合同限制、利用信息不对称巩固其在搜索市场中的支配地位，进而限制竞争。

4、浏览器市场

《报告》认为，Chrome在浏览器市场具有领先地位。谷歌利用其在搜索市场的支配地位和对于安卓系统的控制力增加了其在网页浏览器市场的市场份额，优待了谷歌自家的相关业务。Chrome在浏览器市场上的支配地位使谷歌能够管理和监控用户的浏览行为，从而使得谷歌调整、塑造其在搜索市场、移动操作系统市场及搜索广告市场内的结果。这些跨市场的优势相互补充并相互强化，是独立浏览器所缺乏的优势。

5、地图市场

《报告》认为，谷歌地图作为服务提供商，对地图数据及实时导航服务具有支配地位。在这一市场上，谷歌实施了多种滥用市场支配地位的行为。这些行为包括提高价格、搭售、自我优待、策略性的平台管理不善等反竞争行为。其中，自我优待行为指的是谷歌选择性地减少竞争对手对谷歌地图的访问权限，破坏用户对它们的体验。而策略性的平台管理不善指的则是谷歌出于盈利的需要，用一些虚假企业的信息替代真实企业在地图上的位置，以将客流从真实企业转向虚假企业的行为。

6、云市场

《报告》指出，谷歌云是目前美国第三大IaaS服务提供商，且年比增长速度是目前市场第一大竞争者的两倍。

谷歌目前正在进行和计划进行这一领域的多项收购。其以下两方面的行为引发了潜在的竞争关注：（1）谷歌通过其具有支配地位的业务（如谷歌搜索和谷歌地图等）的杠杆作用、加之折扣、免费等方式为其云服务吸引用户；（2）谷歌正考虑将谷歌云服务与其它谷歌希望推动的服务捆绑销售。

综合以上分析，《报告》认为，谷歌的每一项服务均获取了用户数据，从而强化其在多个市场的支配地位，进而通过在线广告创造了更大的变现机会。通过将其各项服务相连接，谷歌更像是一个环环相扣的垄断生态。

（三）亚马逊

在《报告》涉及的四大科技巨头中，亚马逊所占的篇幅是最大的，对其的分析足足长达81页，是对脸书分析的两倍多。在这份长篇分析中，共涉及到了在线零售、付费物流、智能助手，以及云等四个市场。

1、在线零售市场

《报告》认为亚马逊在美国在线零售市场拥有显著且持久的市场力量，并且具有滥用市场支配地位的行为。具体来说，亚马逊的滥用行为包括如下几个方面：

一是“霸凌”（bullying）第三方卖家。这主要包括如下几个方面：（1）以比卖家原定售价更低的价格销售商品，并要求卖家弥补差价 ；（2）在与第三方卖家谈判时附加与在其平台上进行零售无关的不合理条件 ；（3）降低客户服务质量而与此同时第三方卖家如需要获得更好的客户服务，需要支付额外费用。

二是设置最惠国待遇条款及平价条款。具体来说，亚马逊要求与其合作的交易方必须给亚马逊提供最优的条款和最低的价格，如有违反，合作方可能面临账号关停等惩罚。如在出版领域，亚马逊要求所有与其合作的出版商，无论纸质版还是电子书出版商，必须给亚马逊平台最低价，出版商因此无法提供更有竞争力的价格；

三是通过掠夺性定价排挤竞争对手。亚马逊会通过低于成本的价格将客户锁定在亚马逊的平台生态中从而排挤其他竞争对手，这样即便日后亚马逊平台价格不再具有竞争力，客户也很难改变消费习惯而保持被平台锁定。

2、付费物流市场

《报告》认为，亚马逊在FDA项目无论是在付费物流服务市场还是在劳动力市场上都具有显著的市场力量。在付费物流服务市场上，FDA项目承担了亚马逊平台商家73%交易的运输。《报告》指出，FDA项目的兴起，对于UPS、联邦快递等竞争者造成了压制，严重限制了它们的发展。而在劳动力市场上，FDA项目雇佣了全美仓储劳动力的22%。在劳动力市场上的市场力量让亚马逊得以拥有了在和劳动力签约时压价的能力，从而能将工资维持在一个较低的水平。

3、智能助理市场

《报告》指出，亚马逊的智能语音助手Alexa占据了智能助手市场60%的市场份额，具有显著的市场支配地位。通过收购互补性及竞争性技术、亚马逊得以以较大折扣销售带有Alexa功能的智能扬声器，迅速扩张市场。凭借在市场上的支配地位，亚马逊从事了一系列的滥用行为。这些行为包括自我优待，掠夺定价和捆绑销售、利用看门人权力、滥用数据、复制竞争者数据等。

4、云服务市场

亚马逊的AWS是最大的云计算服务提供商，其2018年的支出占到了美国云计算服务开支的24%。依靠网络效应、高转移成本等，AWS构筑了强大的进入壁垒，因而在云计算市场上拥有了显著的市场力量。

依托这种市场力量，亚马逊在云计算市场上实施了一系列的滥用行为。这些行为包括自我优待、降级互操作性、不当使用数据等方式优待亚马逊自家产品、消除跨平台产品的竞争等。

（四）苹果

相比于谷歌和亚马逊，苹果的业务模式相对简单。在《报告》中，重点分析了其在移动操作系统和移动应用商店市场以及智能助手市场上的竞争问题。

1、移动操作系统和移动应用商店市场

《报告》认为苹果在移动操作系统市场和移动应用商店市场拥有显著且持久的市场力量，而该等市场目前已呈现高度集中的竞争态势。具体来说，由于苹果对于iOS操作系统具有控制力，其相当于iOS操作系统设备内的软件分发的“守门人”，因此，其在iOS操作系统内应用程序分发市场同样具有垄断地位。

凭借着市场力量，苹果进行了一系列的滥用行为：

第一，苹果针对通过苹果商店销售的应用程序及iOS应用程序内进行的支付收取30%的高额佣金。这一高额佣金经常被人们戏称为“苹果税”。

第二，苹果通过预装应用程序、默认设置、苹果私有应用程序编程接口及控制设备功能性的可获得性优待其自家软件，同时损害竞争对手。

第三，苹果还在应用软件搜索排名优待自家软件，从而排挤竞争对手的应用程序、优待自家软件。

第四，苹果利用苹果商店的渠道功能，对依靠这些渠道的第三方开发者的竞争性敏感信息（Competitively Sensitive Information）进行搜集，以此来辅助自己的决策，帮助自己的应用在与第三方应用的竞争中取得优势。

第五，苹果还通过直接下架等方式对第三方应用进行排挤。例如，苹果在上线自己的家长控制应用时，就曾以同类第三方应用采用了MDM技术，具有安全隐患为名下架了同类的第三方应用。

2、智能助手市场

《报告》指出，苹果的智能语音助手Siri通过预装于iphone和iPad等硬件设施，在全球的人工智能助手市场中占到了35%的市场份额，具有相当的市场力量。借助于这种市场力量，苹果对竞争对手采用了“围墙式”方法（walled garden approach），限制与对手产品的互操作，引导用户使用自家的产品。在《报告》中，对于苹果的这一行为的反竞争效果表示了关切。

综合以上分析，《报告》认为，在缺乏竞争的环境下，苹果在 iOS 设备软件经销市场的市场力量不仅损害了竞争、削弱了移动应用程序开发者的创新动力，还使消费者承担了更高价格、更少选择的不利后果。

五、《报告》对数字市场竞争政策的建议

针对数字市场存在的种种竞争问题，《报告》从数字经济下的市场竞争、反垄断立法和反垄断执法这三个方面提出了一系列的改革建议：

（一）恢复数字经济市场的竞争态势

《报告》建议，应当采取如下方法，恢复数字市场的竞争态势：

1. 对企业进行结构性分拆，以限制具有支配力量的平台所经营的业务领域；

2. 设立非歧视规则，禁止具有支配力量的平台进行自我优待，要求其对同等产品和服务提供同等条件（包括价格及接口条件等）；

3. 加强数据互操作性、可迁移性和开放接口促进创新；

4. 推定具有支配力量的平台未来的合并交易具有反竞争性;

5. 保障自由和多样性的出版市场（主要为美国本土市场），为新出版商及广播公司提供狭义定制的、临时的安全港，使其能够联合与具有支配力量的平台进行谈判；

6. 禁止具有支配力量的平台通过订立潜在反竞争的合同滥用优势议价能力，且要求为个人和依赖具有支配力量的平台的企业提供公平的合同订立程序。

（二）强化反垄断相关法律

针对数字经济的特点，《报告》认为应该从如下几方面入手，强化反垄断的相关法律：

1. 建议在数字市场的语境下，重塑反垄断相关法律的初衷和目标，明确反垄断法律不仅仅保护消费者，也保护生产者、企业家、独立企业、公开市场、公平经济及民主理想；

2. 强化对合并交易的审查，包括：(1)对于可能导致单一经营者控制显著市场份额或导致集中度显著提升的交易，建议明确该等交易可推定具有《克莱顿法案》第7条下的反竞争效果而应被禁止 ；(2)强化《克莱顿法案》以保护潜在竞争对手、新生竞争者及初创企业，例如推定具有支配力量的企业对于初创企业的收购具有反竞争性，尤其是在该等初创企业是具有支配力量企业的直接竞争者、或在相邻市场开展业务时 ；(3)加强对纵向合并的监管，例如：建议推定在集中度高的市场参与经营的具有支配力量的企业的纵向合并具有反竞争性或具有封锁效应。

3. 重构反垄断相关法律

一些特定的商业行为应视为违反《谢尔曼法》第2条从而应受到反垄断法律的规制。具体而言：建议扩展禁止滥用市场支配地位的认定（报告分别针对买卖双方建议了不同的推定具有市场支配地位的市场份额标准）、规制垄断杠杆（当具有支配地位的企业将其优势力量传导到第二个市场时，建议不再要求其行为需“事实上垄断”第二个市场）、规制掠夺性定价（建议明确能够回收成本不是认定掠夺性定价的必要条件）、建议考虑“复苏”关键设施及拒绝交易相关理论、规制搭售行为以及建议考虑反竞争的自我优待应视为违反《谢尔曼法》第2条，无论该等行为是否具有正当性。

（三）强化反垄断执法

除了立法之外，《报告》还建议对反垄断执法进行强化。具体来说，包括如下建议：

1. 恢复国会对反垄断法律和执法的强有力监督；

2. 恢复联邦反垄断机构的全面力量，包括：针对“以不公平方式开展竞争”启动民事处罚和其他救济措施，要求FTC就集中定期收集数据并报告经济行业的集中度及竞争态势，提高公众透明度和反垄断执法机构的问责性，要求对合并交易进行定期回溯评估，禁止机构间推脱执法以及增加FTC和反垄断局的预算；

3. 强化私人诉讼，扫除包括针对具有支配力量的平台的反垄断私人诉讼中的一些障碍，比如强制仲裁条款，反垄断损害及反垄断诉讼利益的司法标准，对集体诉讼的不合理限制，以及降低不合理的起诉标准。

六、对《报告》的评论

随着数字经济的蓬勃发展，如何监管科技巨头已经成为了全世界共同关注的话题。围绕着这个话题，各国的执法和研究机构都分别进行了研究，并推出了很多的研究成果。例如，英国政府发布的《解锁数字竞争》(Unlocking Digital Competition)、欧盟委员会发布的《数字时代的竞争政策》（Competition Policy for the Digital Era）、美国芝加哥大学斯蒂格勒中心发布的《斯蒂格勒委员会论数字平台》（Stigler Committee on Digital Platforms）等，都从各个角度对数字经济存在的问题进行了分析，并提出了很多的建议。相比于以上这些研究，众议院《报告》与现实结合要更为紧密，投入的成本要更为巨大，对相关事实的搜集要远为详尽。《报告》中对数字市场竞争状态的总体判断，以及对十类市场的分析，都为我们分析相关问题提供了很好的参考；对于四大科技巨头的竞争问题分析，则可以为我们处理国内科技巨头的类似问题提供有力的镜鉴，而最后提出的建议，则可以为我们制定相关政策提供不少有益的参考。综合以上几点，不难看出，这份报告在理论和实践方面都具有十分重大的价值。

不过，我们也必须认识到，这份报告本身也具有一定的局限性。正如我们在本文开头提到过的，本《报告》的出台有着十分浓厚的政治背景，其指导思想是 “新布兰代斯学派”，而主要的报告撰写者更是以观点激进闻名，这决定了这份报告的观点具有很强的倾向性。事实上，在很多问题上，理论界和实践界都还存在着很大的争议。限于篇幅，这里仅举几例：

第一，关于“自我优待”。《报告》对于“自我优待”问题给予了十分负面的评价，并建议用“结构拆分”来处理这个问题，这种观点基本上体现了《报告》顾问之一莉娜·可汗的观点。但事实上，关于“自我优待”究竟会对竞争、对消费者福利产生什么样的效果，还存在着很多的争议，对于是否应该用激进的结构性拆分来解决这个问题更是存在着很多不同的看法。

第二，关于并购。《报告》认为科技巨头对中小企业的收购可能会严重阻碍创新创业，因此建议对并购采取从严审核的态度。这种观点其实是具有一定争议的。事实上，有实证研究表明，类似的收购并没有产生《报告》预言中的效果。事实上，在资本市场不太发达的情况下，并购其实是初创企业退出的一个重要渠道，如果堵死了这个渠道，反而有可能减少人们的创新动力，抑制创新创业。

第三，关于数据垄断。《报告》将数据作为了市场力量的一个重要来源，并建议采用竞争政策对数据的集中进行抑制。但事实上，数据与市场力量之间的对应关系并没有那么明确，因此以数据垄断为由采取的干预可能要更为审慎。

第四，关于“守门人”角色。《报告》列举了很多科技巨头利用守门人角色来排除限制竞争的事例，不可否认，这些例子都是存在的，但对于其中一些例子的是非判断却仍然有待商榷。事实上，现在的科技巨头几乎都采用了平台模式，而平台是有企业和市场的“二重性”的，这种性质先天要求平台企业对平台内的经营者制定相应的规则，进行相应的管理。对于这些规则，我们必须辩证看待，分析其利弊，而不应该用朴素的善恶观念，简单地对其加以判断。

综合以上观点，我们认为，虽然《报告》中的很多内容都颇有借鉴价值，但在相关政策的制定中，也不能简单对其加以照搬，而应该根据实际情况需要，科学地进行取用。唯有如此，我们才有可能制定出更加具有中国特色、适合中国国情的竞争政策。

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注：因字数关系，注释省略，详见《竞争政策研究》刊发原文。

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