最高法判例：行政诉讼判决驳回原告诉讼请求的法定条件并非原告诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法

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裁判要点

1.《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。这是一个行政复议受案范围的兜底条款，表明如果行政行为根本不可能侵犯当事人合法权益的，不属于行政复议的受案范围。

2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，复议机关受理行政复议申请，复议申请应当要有具体的复议请求和理由。所谓具体的理由，是指申请行政复议应当有相应的事实根据，对复议请求要有符合常理的解释。申请复议缺乏事实根据和理由，不符合法定复议受理条件。

3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，具有复议申请人的资格。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，前述“与具体行政行为有利害关系”，应当是指为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。

4.行政诉讼判决驳回原告诉讼请求的法定条件并非原告诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法。如果被诉行政行为结果正确，但是理由不当，撤销重作又将会大量浪费行政复议和行政诉讼资源，严重损害国家利益、公共利益的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决确认被诉行政行为违法，保留效力，而不是判决驳回原告诉讼请求。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申9332号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘志军，男，1976年7月13日出生，汉族，住江西省赣州市于都县梓山镇山塘村李刘屋组**。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）金慧艳，女，1977年6月20日出生，汉族，，住江西省赣州市于都县梓山镇山塘村李刘屋组**

被申请人（一审被告、二审被上诉人）中华人民共和国财政部。住所地：北京市西城区三里河南三巷**。

法定代表人刘昆，部长。

再审申请人刘志军、金慧艳因诉被申请人中华人民共和国财政部（以下简称财政部）行政复议一案，不服北京市高级人民法院于2019年12月25日作出的（2019）京行终8229号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年7月28日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2017年7月17日，上海市高级人民法院委托上海立信资产评估有限公司（以下简称立信公司）办理上海市宝山区人民法院受理案件所涉标的物的资产评估。2017年10月10日，立信公司出具信资评司字2017第40080号《上海市高级人民法院司法委托鉴定报告书》（以下简称40080号鉴定报告）。刘志军、金慧艳认为，立信公司及本次评估的资产评估师存在违反资产评估法的行为，向上海市财政局提出《行政查处申请书》。收到刘志军、金慧艳的投诉申请后，上海市财政局未予受理，刘志军、金慧艳曾向财政部申请行政复议。复议过程中，上海市财政局于2018年11月26日作出《资产评估投诉举报受理通知书》，决定受理刘志军、金慧艳的举报。后，财政部作出财复议（2019）4号《行政复议决定书》，确认上海市财政局未在法定期限内履行受理投诉举报法定职责行为违法。2019年3月24日，刘志军、金慧艳以上海市财政局未完全履行法定职责为由，再次向财政部申请行政复议请求“责令被申请人对申请人的行政查处申请继续履行法定职责。”2019年3月26日，财政部负责法制工作机构收到刘志军、金慧艳邮寄的行政复议申请书。2019年4月1日，财政部向上海市财政局作出行政复议答复通知书，要求其提交书面答复及相关证据、依据和其他有关材料。2019年4月12日，上海市财政局作出行政复议答复书，并提交相关证据材料。2019年5月23日，财政部以复议申请不属于行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件为由，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，作出财复议（2019）76号《驳回行政复议决定书》（以下简称76号复议决定），决定驳回刘志军、金慧艳的复议申请。2019年5月29日，76号复议决定向刘志军、金慧艳邮寄送达。2019年5月31日，刘志军、金慧艳签收76号复议决定。2019年6月5日，刘志军、金慧艳提起本案行政诉讼，请求撤销76号复议决定，责令财政部重新作出处理。

北京市第一中级人民法院（2019）京01行初750号行政判决认为，刘志军、金慧艳认为上海市财政局未能依法对资产评估中的违法行为进行查处，导致其在法院执行过程中的合法财产权益受到侵害。虽然该举报事项系基于刘志军、金慧艳自身权益维护提出，但刘志军、金慧艳并非资产评估委托人或资产评估报告使用人，亦没有法律、法规或规章规定财政部门在进行资产评估行业财政监督管理的过程中应当对刘志军、金慧艳所主张的利益给予特别保护和考量。针对刘志军、金慧艳提出的举报事项，上海市财政局尚在履责过程之中，刘志军、金慧艳此时提出责令履责的复议申请，不具备复议受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘志军、金慧艳的诉讼请求。刘志军、金慧艳不服，提出上诉。

北京市高级人民法院（2019）京行终8229号行政判决认为，刘志军、金慧艳并非资产评估委托人或资产评估报告使用人，亦没有法律、法规或规章规定财政部门在对资产评估行业进行财政监管过程中应当对刘志军、金慧艳所主张的利益给予特别保护和考量。故刘志军、金慧艳与其申请复议的要求上海市财政局继续履行法定职责，对资产评估中的违法行为进行查处之间缺乏利害关系，不具有复议申请人资格。此外，上海市财政局受理刘志军、金慧艳的举报后，已经展开调查程序，并非不履行法定职责。而涉案鉴定报告系由评估机构接受法院委托作出，相关的争议亦可在执行程序中予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘志军、金慧艳申请再审称：本案76号复议决定并非以利害关系为由驳回复议申请，申请人与被申请复议行为具有利害关系，是合格的复议申请人；一、二审以上海市财政局已经展开调查程序为由，认定其并非不履行法定职责错误。请求撤销一、二审判决，撤销案涉复议决定，并责令财政部重新作出处理。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。这是一个行政复议受案范围的兜底条款，表明如果行政行为根本不可能侵犯当事人合法权益的，不属于行政复议的受案范围。本案中，上海市财政局不履行对刘志军、金慧艳举报事项的查处义务。复议期间，上海市财政局自我纠错，对举报事项予以立案调查。在上海市财政局立案查处期间，刘志军、金慧艳再次申请行政复议，请求财政部责令上海市财政局继续履行查处职责。而事实上，上海市财政局正在履行查处义务的行政行为，并不会对举报人刘志军、金慧艳的权利义务造成损害或不利影响。因此，76号复议决定以刘志军、金慧艳的复议申请不属于行政复议范围为由，决定驳回其复议申请并无不当，本院予以支持。但是，上海市财政局在立案受理刘志军、金慧艳举报事项后，应当加快调查进度、尽快作出处理决定；作为上级行政机关和复议机关，财政部亦应当监督上海市财政局，提高行政效率。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，复议机关受理行政复议申请，复议申请应当要有具体的复议请求和理由。所谓具体的理由，是指申请行政复议应当有相应的事实根据，对复议请求要有符合常理的解释。申请复议缺乏事实根据和理由，不符合法定复议受理条件。本案中，刘志军、金慧艳认为上海市财政局未完全履行法定职责，向财政部申请行政复议。而事实上，上海市财政局已经启动调查程序，正在对刘志军、金慧艳举报事项进行调查处理。刘志军、金慧艳请求财政部责令上海市财政局继续履行查处职责，缺乏事实根据和理由，不符合行政复议受理条件，76号复议决定驳回其复议申请，结果并无不当。

应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，具有复议申请人的资格。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，前述“与具体行政行为有利害关系”，应当是指为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，刘志军、金慧艳系40080号鉴定报告所涉民事关系中的被执行人，举报鉴定机构存在违规行为，显然是为维护自身合法权益，应当具有复议申请人资格。二审判决以刘志军、金慧艳并非资产评估委托人或资产评估报告使用人，亦没有法律、法规或规章规定财政部门在对资产评估行业进行财政监管过程中应当特别保护和考量的合法利益为由，否定刘志军、金慧艳的复议申请人资格，显然不符合复议法实施条例和相关答复的规定，本院予以指正。

还应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。据此，行政诉讼判决驳回原告诉讼请求的法定条件并非原告诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全合法。如果被诉行政行为结果正确，但是理由不当，撤销重作又将会大量浪费行政复议和行政诉讼资源，严重损害国家利益、公共利益的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决确认被诉76号复议决定违法，保留效力，而不是判决驳回原告诉讼请求。本案中，一、二审均以不同于被诉76号复议决定的理由驳回刘志军、金慧艳复议申请的处理结果正确，本应判决确认76号复议决定违法，保留效力，但却判决驳回原告的诉讼请求不妥，本院一并予以指正。鉴于再审的功能主要在于保障当事人的实体合法权益，一、二审判决驳回刘志军、金慧艳诉讼请求的结果正确，再审徒增诉累，无益于刘志军、金慧艳合法权益的保护，本案不予再审。

综上，刘志军、金慧艳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回刘志军、金慧艳的再审申请。

审判长 郭修江

审判员 李智明

审判员 阎 巍

二〇二〇年十月二日

法官助理 林 璐

书记员 耿丹阳