西安全域设区受阻：周至蓝田“撤县设区”需满足“三个硬指标”！

目前，中国已经进入大都市区、都市圈的发展阶段，而大都市区是经济发展的发动机。不过，当前存在行政区划面积倒置的问题—一些人口多的城市，行政区划面积反而小。大都市承载能力不足，不能发挥自身的作用，成为限制区域经济发展的一大障碍。

2018年3月13日，国家发改委指出“要加快培育新生中小城市，稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市”。

2019年11月5日，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》发布，提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。

其中，“撤县设区”是推进新型城镇化建设，促进农业转移人口就地、就近城镇化最快最有效的方式。撤县设区对地方的经济发展、老百姓都有好处，有利于近郊地区加速融入中心城市，同时也有利于拓展城市空间，带动产业与人口集聚。

时下，已有更多城市正在着手开展行政区划调整的前期工作，且大多数省会城市纷纷将下辖的县（县级市）撤县设区。可以说，“无县化”和“全域设区”已成为特大城市的标配。

为何以省会城市为代表的各大城市要积极开展行政区划调整工作？因为省会城市是一个地区政治文化经济的中心，具有对全省经济引领带动辐射的功能，如果省会城市比较弱小，将难以发挥带动作用。

改革开放以来，全国撤县建区之地有100多个，90%集中在近些年，且大多集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东等地撤县建区的数量接近总量一半。

值得一提的，早在20世纪90年代，副省级城市武汉就已经实现了“无县化”。截至目前，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、苏州、青岛等地辖下均已“无县”。

一般来说，县作为一级行政机构，财权、人权相对独立，通过行政区划调整改为区后，其行政自主权、发展规划权等都要上升到所属市级。对辐射能力强的中心城市来说，撤县设区，能够扩大发展的空间，对被撤的县来说，也是重大的发展机遇。尤其是对县域经济不强的陕西来说，“撤县设区”本身就是追赶超越的一个利好。

扩大城市面积后，能够增加承载能力，使得大都市区成为中国经济增长的发动机。同时，能够接纳大量的农村人口，在资本下乡的推动下，发展农村规模经济，助推脱贫攻坚。分析认为，大都市区以大城市为中心，辐射周边区域，一般不会超过2万平方公里。参考日本的经验，中国未来应该有20个大都市区，每个大都市区的人口应该在2000万―4000万之间。

随着高陵、户县相继撤县设区后，目前西安下辖11个区（新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区、阎良区、临潼区、长安区、高陵区、鄠邑区）、2个县（蓝田县、周至县）、7个国家级开发区（西安高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区、阎良国家航空产业基地、国家民用航天产业基地、国际港务区），并代管一个国家级新区，即西咸新区。总面积10752平方千米，建成区面积729.14平方千米，常住人口1020.35万人，城镇人口761.28万人，城镇化率74.61%。地区生产总值（GDP）9321.19亿元（2019年）。

以目前西安的体量和能级，不论是建设国家中心城市、国际化大都市，还是肩负“一带一路”起点、引领大西北、建设关中平原城市群、打造内陆改革开放新高地等诸多国家战略使命，都是稍显“力不从心”的。

2018年2月，国家正式批复的《关中城市群发展规划》中就指出：“关中平原城市群目前存在突出问题首要就是城市数量总体不足，大城市少，中小城市发展偏弱，分布稀疏且分工协作不够紧密。在培育发展中小城市方面，支持蒲城、三原等县有序设市，积极推动蔡家坡等特大镇探索新型设市模式，增加城市数量。”

除了“撤县设区”，代管县级市方面，西安竟是空白：

渭南代管两个：韩城市（1983年）、华阴市（1990年）

咸阳代管两个：兴平市（1993年）、彬州市（2018年）

榆林代管一个：神木市（2017年）

延安代管一个：子长市（2019年）

周至、蓝田，作为西安仅有的两县，其实早就有了撤县设区的计划。以周至为例，公开消息显示，至少在《2016年政府工作报告》里就明确将“加快撤县设区进程”列为“今后五年政府工作”之一。

2019年10月18日，周至召开了撤县设区领导小组第一次工作会，会上宣读了《周至县撤县设区办公室筹建方案》、《关于调整撤县设区工作领导小组成员的通知》，并就推进撤县设区工作进行了安排部署。

此外，西安人大网也多次发布了人大代表就周至、蓝田两县“撤县设区”的建议。然而，事实却是两县“撤县设区”工作迟迟不见实质性成果。

2020年8月24日，针对有人大代表关于《加快推进周至县撤县设区工作》建议，西安市民政局官网发布了《对市十六届人大五次会议第302号建议的复函》，对相关进展、限制条件和实际情况做了详实地回应。

原文如下：

对市十六届人大五次会议第302号建议的复函

周至县地处秦岭北麓，关中平原西南部，属我市的一个远郊县。近年来，周至县围绕着品质西安，文化生态旅游建设，社会经济得到全面发展，特别是新型城镇化建设得到长足发展，初步具备了一些撤县设区的条件。

据省民政厅区划地名处介绍，国务院正在研究制定相关规定，其中可能会规定一些可量化硬性指标。目前，民政部区划司内部掌握指标主要有中心城市郊县撤县设区的三个条件：

一是县域与城区的基础设施建设和国土开发利用连为一体，部分区域已纳入城市总体规划的市区规划范围；

二是全县就业人口中从事非农产业的人口不低于70%，第二产业、第三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上；

三是改设市辖区的县，全县国内生产总值、财政收入、人均财政收入不低于上一年本市市辖区的平均水平。

据了解，周至县在这三方面还存在一些差距。加之近日国务院发文通知全国第七次人口普查期间暂停行政区划调整工作。

为此，建议周至县应在人口结构、社会经济、城镇基础设施等方面进一步加强建设，努力在提升城乡一体化水平的基础上，积极创造条件，再按照区划调整有关程序，启动并推进周至县撤县设区工作较为稳妥。

西安市民政局

2020年8月24日

我们再看看周至、蓝田两县的具体情况，和“三个硬性指标”有多少差距？

周至县

周至县，隶属陕西省西安市，原名盩厔县，唐李吉甫《元和郡县志》说：“山曲曰盩，水曲曰厔，因以县名”。盩厔（周至）县名沿用2000余年，是陕西省最悠久的县名之一。1964年国务院颁布的《简化汉字总表·附表》规定，改为周至县。

周至县东依白马河中心线与鄠邑区为邻；南依秦岭主脉与佛坪县、宁陕县交界；西有界碑与宝鸡市眉县、太白县接壤；北凭渭河与武功县、兴平市和杨凌区、宝鸡市扶风县相邻，总面积2974平方千米，其中山区占76%。距西安市区68千米。周至县境内有道教文化发祥地、“天下第一福地”楼观台，《长恨歌》诞生地仙游寺，世界上面积最大的植物园秦岭国家植物园。

截止2019年，周至县下辖1个街道、19个镇，常住人口59.29万人，实现地区生产总值（GDP）137.15亿元，其中：第一产业实现增加值35.88亿元，第二产业实现增加值16.12亿元，第三产业实现增加值85.15亿元，三次产业占GDP比重为26.16：11.75：62.09，人均生产总值23124元，城镇化率34.51%。

蓝田县

蓝田县，隶属于陕西省西安市，以周礼“玉之美者为蓝”，故得县名蓝田。四大名玉之一蓝田玉的原产地 。位于秦岭北麓，关中平原东南部，东南以秦岭为界，与商洛市洛南县、商州区、柞水县相接；西以库峪河为界，与长安区、灞桥区毗邻；北以骊山为界，与临潼区、渭南市临渭区、华州区接壤。总面积2006平方千米，约占西安市总面积的19.9%，距西安市区22千米。

蓝田县自古据秦楚大道，有“三辅要冲”之称，是关中通往东南诸省的要道。蓝田是著名的“玉乡”，素有“玉种蓝田”之美称。著名的秦始皇传国玉玺即为蓝田水苍玉所制。蓝田是陕西省历史文化名城，出土了著名的蓝田人等古遗址，是中华文明的本源和母体，是伏羲和女娲的母亲、炎帝和黄帝的直系远祖被中华民族尊为“始祖母”华胥的故里。境内有净土宗祖庭悟真寺，第二敦煌水陆庵，天下第一孝山王顺山，天下第一名汤汤峪温泉等风景名胜。

截止2019年，蓝田县下辖1个街道、18个镇，常住人口53.61万人，实现地区生产总值（GDP）149.23亿元，其中，第一产业增加值28.35亿元，第二产业增加值35.46亿元，第三产业增加值85.45亿元，三次产业构成为18.9：23.8：57.3。按常住人口计算，全年人均生产总值27818元，城镇化率34.0%。

从两县的基本情况来看，尤其经济指标，跟民政部“撤县设区”的三个硬性指标差距还是显而易见的。加之两县均处于“秦岭红线”区域，在西安“南控”规划的定性下，短期内想要“闯关”三个硬指标成功“撤县设区”不太现实。故西安民政局建议：应在人口结构、社会经济、城镇基础设施等方面进一步加强建设，努力在提升城乡一体化水平的基础上，积极创造条件，再按照区划调整有关程序，启动并推进周至县撤县设区工作较为稳妥。