【裁判主旨】
制定规范性文件是行政机关行使行政职权的一种行政活动方式，其目的是实现特定的行政管理目标。可制定规范性文件的行政机关和行政层级多样，包括国务院部门、地方各级人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府。行政机关为有效应对纷繁复杂的行政管理事项，制定规范性文件不拘泥于定时，制定的规范性文件亦是林林总总。对处于行政机关外部的公民、法人或其他组织而言，及时、全面、准确掌握规范性文件殊非易事。尽管规范性文件在严格意义上并非证据，但《中华人民共和国行政诉讼法》证据专章中关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定将规范性文件与证据相提并论，即“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第一条第一款亦相应规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”。由于行政机关需承担提供作出行政行为所依据的规范性文件的责任，对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查而言，《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的一些基本规则亦应参照适用。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定的证据应当在法庭上出示并由当事人质证，及未经庭审质证的证据，不能作为定案依据。对于人民法院依职权调取的证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款规定的“由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。”此为公正审理行政案件的应有之义，对于规范性文件的处理亦应概莫能外，尤其是在规范性文件的制定主体未参加诉讼的场合。
【案件编号】 （2019）最高法行申8329号
北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师提醒各位朋友们：规范性文件附带审查，主要是法律适用问题。但在对规范性文件制定程序审查中，需对制定机关在规范性文件制定过程中是否征求意见、审议情况、表决通过等事实进行认定，以判断规范性文件是否符合制定程序。故规范性文件附带审查中，相应事实的认定也涉及证据的提交。
根据行政诉讼法的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，原告除在起诉被告不履行法定职责案件中负有提供提出申请的证据外，不承担举证责任。因此，在规范性文件附带审查中，不能要求原告承担规范性文件是否合法的举证责任，而被告如果不是文件制定主体，举证能力又非常有限，但原、被告可以提交证据证明自己的主张。在双方均未提交证据的情况下，需由人民法院调查取证。
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