曾刚：深化体制机制改革 化解地方中小银行风险｜银行与信贷

文/国家金融与发展实验室副主任曾刚

导语

由于此前的改革中，有许多潜在的矛盾并未从根本上解决，地方中小银行的体制机制建设存在严重缺陷，随着时间推移，其弊端越发明显，甚至导致了一些恶性的风险事件。随着利率市场化不断推进，以及经济数字化转型加速，地方中小银行所面临的竞争环境也空前严峻，可持续发展的基础遭到严重侵蚀，需要通过改革来释放新的活力。

地方中小银行（主要包括城商行和农村中小银行）是我国银行业的重要构成部分，也是发展普惠金融、服务小微民营企业的重要力量。由于体制机制方面存在的深层次问题，随着市场竞争日益激烈，银行数字化转型压力加剧，部分地方中小银行在业务发展模式、公司治理、风险抵御能力等方面的一些弱点开始显露，这一方面不利于中小银行机构的稳健、可持续发展，也会削弱地方中小银行支持服务实体经济的能力。在这样的背景下，2019年11月6日，国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）召开第九次会议，提出要深化中小银行改革，健全适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系，从根源上解决中小银行发展的体制机制问题。2020年5月27日，金融委办公室发布11条金融改革措施，其中就包括“出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本”，“制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作”。2020年7月1日召开的国务院常务会议决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。7月16日，中国银保监会在媒体通气会上表示，政府专项债限额为2000亿元，支持18个地区的中小银行，由省级政府负责制订具体方案，目前部分省市已经开始研究使用这笔资金。密集出台的政策表明，随着风险攻坚战进入收官阶段，中小银行新一轮的改革已正式拉开帷幕。

地方中小银行的改革与发展

20世纪末，与四大国有商业银行改革几乎同步，地方中小银行也进行了一轮重大的改革。

城市信用社改革。1985年底，武汉汉正街小商品市场成立第一家城市信用社，到1994年末，全国共计成立城市信用社达5200家。受经济体制转型的影响，以及自身经营管理不规范等因素，从20世纪80年代中后期开始，城市信用社风险问题日益突出。针对城信社不断暴露的经营风险，1993年底，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，要求各地将城市信用社进行合并、重组，转制为城市合作银行，以化解存量风险、防控增量风险。1995年，国务院正式下发《关于组建城市合作银行的通知》，人民银行在全国范围内开展城市合作银行组建工作，1997年成立的深圳市城市商业银行是我国第一家城商行。1998年，考虑到城市合作银行是股份制商业银行的性质，不再适合用“合作银行”的称谓，人民银行发布《关于城市合作银行变更名称有关问题的通知》，将城市合作银行统一更名为城市商业银行。在这一轮改革中，城市商业银行通过合并重组、兼并收购、引入战略投资者、跨区域发展以及发股上市等探索与尝试，规模快速壮大，并成为我国银行业的重要组成部分。2002年末，全国共有764家城市信用社，截至2020年5月末，城市商业银行数量为134家，资产总额39.27万亿元，占全部商业银行比重13.1%。2019年净利润2509亿元，资本充足率12.09%，拨备覆盖率153.96%，整体运行情况良好。

农村信用社改革。农信社一直以来都是农村金融市场内最重要的金融机构。新中国成立后，随着农村互助合作运动的开展，农村信用合作组织迅速在全国范围内建立起来，通过社员之间的信用互助来解决生产生活中的融资需求。1979年中国农业银行恢复，此后农信社一直作为其基层机构，在其领导下开展农村金融业务。1996年，为了实现农业银行的商业化转型以及强化农信社的合作属性，农信社正式与农业银行脱钩，转为作为独立法人经营的金融机构，由人民银行直接承担对其监督管理的职能。尽管“脱钩”增强了农信社的经营独立性，但同时也加剧和暴露了农信社的风险和短板。农信社在与农行“脱钩”时被转嫁了较大的历史包袱，再加上90年代大量乡镇企业亏损、转制和“逃废债”，全国各地出现大量农信社经营不善和亏损的局面。

2000年8月，江苏省率先开展了农信社改革的试点工作，并于2001年9月组建了全国第一家省联社——江苏省农村信用联合社。2003年国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），将改革试点扩大至全国8省市，明确提出要对农信社的管理体制进行改革，并将其管理权下放给地方政府。各试点地区可根据当地情况，通过成立省联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。2004年8月，试点继续扩大至全国。此后，除北京、上海、天津、重庆等直辖市外，全国大部分省份都采取组建省联社的方式对基层农信社进行管理。在建立省联社的同时，基层农信社则启动了商业化改制的进程，数量众多的信用社合并重组为农村商业银行和农村合作银行（后来，在监管鼓励之下，合作银行也大都转制成为农商行），2001年11月27日，张家港农商银行挂牌成立，成为全国首家在农信社基础上改制组建的农商银行。根据相关数据，2002年末，全国共有农村信用社超过35000家，整体的四级分类不良贷款余额为5147亿元，不良率37%；亏损信用社数量11901家，占机构总数的33.38%，资不抵债的信用社19542家，占机构总数的54.98%。通过十多年的改革（合并、转制），截至2020年5月末，农信系统的机构数量已下降到2235家，其中，农村商业银行1423家，农村信用社782家，农村合作银行30家，与此同时，资产规模显著提高到39.67万亿元，占银行业金融机构比重的13.2%。2019年，农村商业银行利润总额2287亿元，资本充足率13.13%，较上一轮改革初期已有了根本性的变化。

地方中小银行面临的挑战

总体上看，上一轮改革化解了地方中小银行的存量风险，并促进其建立起了现代商业银行的经营和风险管理制度，无论是城商行还是农信机构都取得了长足的进步，经营绩效显著提高，风险抵御能力也明显增强，在支持地方经济和中小微企业方面发挥了重要的作用。但也该看到的是，上一轮的改革中，有许多潜在的矛盾并未从根本上解决，地方中小银行的体制机制建设存在严重缺陷，随着时间推移，其弊端越发明显，甚至导致了一些恶性的风险事件。此外，随着利率市场化不断推进，以及经济数字化转型加速，地方中小银行所面临的竞争环境也空前严峻，可持续发展的基础遭到严重侵蚀，需要通过改革来释放新的活力。

公司治理存在不足

经过上一轮的改革和引进战略投资者，地方中小银行的股权结构得到了优化，公司治理的架构也初见雏形。但在实践中，部分中小银行公司治理仍存在较大缺陷，“委托-代理”关系、利益调节机制等方面还不能完全按照遵循市场化原则决策。主要体现在：一是部分中小银行治理机构 “形似而神离”，监督制衡机制流于形式。部分中小银行股权较为分散，股权结构复杂，内部人控制问题较为严重，关键经营管理决策由少数人掌控，监事会无法对管理层进行实质有效的监督，导致绩效考核重业绩、轻风险，薪酬制度不合理，未能建立薪酬延期支付机制和损失问责体系，容易引发道德风险。二是部分中小银行股东良莠不齐，个别大股东入股中小银行的动机不纯，入股后无视监管规则，越位乱为现象严重。由于城市信用社和农村信用社起点低、规模小、底子薄，在上一轮改革中，出于化解风险的需要，在引入民营资本过程中缺乏对股本的穿透式监管，部分中小银行股权关系混乱、关联交易盛行。甚至个别大股东将银行视为“提款机”，并造成了重大的损失。三是农村银行机构的公司治理存在一定的扭曲。随着农信社商业化改革的不断推进，基层农信社已逐步从名义上的合作金融机构转变为商业性金融机构（农村商业银行）。在此背景下，省联社行政化管理体制与农商行商业化的法人治理间的问题开始日益凸显，已成为困扰农信机构发展的重要制度因素，在过去一段时间，省联社与农商行主要股东之间的矛盾时有发生，并受到了社会的广泛关注。

经营挑战日益严峻

随着经济结构调整和利率市场化的不断推进，银行业净息差水平持续收窄，整体的规模和利润增速均显著放缓。应该说，经营环境变化对所有类型的银行都会产生影响，但与全国性银行相比，中小银行面临的挑战更加严峻，原因有以下几个方面。

发展定位模糊。中小银行成立的初衷是为本地中小银行、居民提供金融服务，为本地经济发展提供金融支撑的。然而，随着中小银行的快速发展，部分中小银行已经改变了最初的发展定位。特别是在2017年金融治乱象之前，部分中小银行在实体经济持续下行的情况下仍坚持“规模至上”的发展理念，脱离自身的管控能力，盲目扩张异地业务，更有少数银行，出于对短期利益的追求，利用同业、理财等“影子银行”业务来规避监管、扩张规模，“金融空转”“脱实向虚”愈演愈烈，埋下诸多隐患。

业务结构单一。面对利率市场化和净息差的收窄，银行通常可以从两个方面入手来应对：一是多元化资产、负债结构，通过资产负债管理来应对利率市场化带来的利率风险；二是拓展非利息收入来源，从间接融资服务拓展到直接融资服务领域（所谓的综合化经营），提高非息收入占比。但对中小银行而言，上述两个手段都很难利用。从资产负债结构来看，中小银行（尤其是农村金融机构）的资产负债结构普遍比较单一，负债端主要以居民储蓄存款为主，在整体利率上行的时期，以居民储蓄为主的负债结构有成本低、稳定性好的优势，但在整体利率下行的情况下，储蓄存款的成本下行幅度有限，会导致银行净息差更大幅度地下行。从具体数据看，2020年一季度，农商行净息差为2.44%，较上季度末下降37bp，下降幅度显著高于银行业平均水平（行业平均下降10bp，其中大型银行下降8bp，股份制银行下降3bp，城商行下降9bp）。而在拓展业务范围方面，非利息收入的提高根本上有赖于获取非银行金融牌照（如证券、保险等）以实现综合化经营，但这显然不是中小银行可以进入的领域。

数字化能力较弱。近年来，经济数字化的加速，以及互联网金融和金融科技的发展，不断推动银行业务向线上化的迁移，新冠疫情暴发之后，这种趋势得到了进一步的强化。要适应客户需求的线上化和数字化趋势，银行必须加快自身的数字化转型步伐。但数字化转型不仅需要银行在战略层面的重视，更需要足够的人才和技术储备来推动转型工作的落地。但中小银行多为区域性银行，扎根于某个区域发展，其整体水平不高，资金规模偏小，人才和科技能力的储备以及在相关领域的资源投入能力，均远远落后于大型银行，在数字化转型挑战加剧的大背景下，中小银行面向未来的长期竞争能力也不容乐观。

风险抵补能力有待夯实

地方中小银行的主要服务对象是小微、“三农”客户，这种客户结构也决定了中小银行所面临的信用风险（以不良率来衡量）要高于大型银行。考虑到疫情对中小微企业和服务业的冲击更大，预计在未来一段时间，中小银行所面临的信用风险有进一步上升的趋势。面临潜在风险的上升，银行需要通过提高拨备、补充资本等方式来夯实风险抵补能力，应对未来可能的挑战。但就目前而言，中小银行风险抵补能力的提升仍面临诸多障碍。首先是盈利能力的限制。拨备计提以及内源资本补充都来自银行的利润，因此，盈利能力高低在很大程度上决定着银行风险抵补能力强弱。但由于受到日益激烈的市场竞争、利率市场化以及信用风险上升等因素的影响，部分中小银行的盈利能力正在迅速下降甚至出现亏损，通过利润来计提拨备和资本的空间也在缩小。其次是市场化外源融资渠道有限。长期以来，中小银行的资本结构相对单一，缺乏多元化的资本补充渠道。尽管过去一段时间，监管部门相继推出了永续债、优先股等新型资本工具，但可以利用这些工具的中小银行仍属少数。此外，受特定风险事件的影响，中小银行的二级资本债发行规模也一度较为低迷，且发行利率偏高。总体上看，中小银行通过市场化渠道来补充资本仍存在一些梗阻，需要政策加以支持。

深化中小银行改革的一些建议

中小银行面临的风险和挑战，亟须启动新一轮的改革来加以应对。将中小银行的资本补充和体制机制改革相结合，在夯实中小银行风险抵补能力的同时，进一步完善银行公司治理、优化经营机制、提升竞争能力，为地方中小银行经营效率提升、实现长期可持续发展奠定更为良好的基础。

深化体制机制改革

城商行层面，部分省区可以借鉴已有的成功经验，在利用地方专项债注资的同时，推动区域内城商行合并重组，来提高商业银行资本实力和在区域内的竞争力，在形成规模效应的基础上，充分发挥各家城商行的资源优势和协同效应，提升金融科技和人才投入，以拓展银行发展空间，提升抗风险能力。

农信社层面，进一步深化省联社改革。考虑到各省经济社会发展水平不一、农信体系的发展也存在较大差异，对于省联社的改革，还需各省根据实际情况，因地制宜地选定省联社的具体改革路径。但从理顺省联社和农信机构产权关系和管理体制的改革目标来看，我们认为，对于有条件的省区，金融控股公司模式可能是相对较优的改革路径。但不管采取何种路径，省联社改革都要保持与农信机构的改革方向相一致，即坚持市场化、法制化、企业化的改革方向，坚持农信机构服务“三农”、保证县域法人地位稳定这一原则，同时要加大金融科技方面的投入和能力建设，全面提升农信机构的金融科技应用水平和竞争能力，实现数字经济大潮下农信机构健康、高效、可持续发展。

优化中小银行的经营环境

为支持地方中小银行更好地服务实体经济，实现稳健可持续发展，政策与监管层面也应为中小银行改革和发展创造更良好的经营环境。

加强对中小银行的政策支持。由于负债结构单一且成本偏高，在金融让利实体经济的过程中，中小银行受到的影响要显著大于大型银行（净息差下降幅度更大）。考虑到中小银行盈利能力本来就偏低，让利中的这种不对称效应，可能会加剧中小银行在竞争中的不利地位。有鉴于此，可以适度降低中小银行的负债成本，一方面，可以考虑适度降低存款基准利率；另一方面，则可以通过再贷款、再贴现等方式向中小银行提供低成本资金。此外，考虑到支持小微企业延期还本付息和无还本续贷等操作，会给中小银行带来一定的流动性压力和利润上的损失，人民银行等部委于6月1日发布的《关于进一步对中小微企业贷款实施阶段性延期还本付息的通知》和《关于加大小微企业信用贷款支持力度的通知》，给执行延期还本付息和向小微企业发放信用贷款的中小银行提供了贴息和低成本资金支持，初步建立了针对性的补贴和资金支持机制，但在规模、风险转移以及期限等方面，仍有进一步拓展的空间。

规范银行市场的竞争秩序。近年来，在国家政策引导下，大型商业银行纷纷加大了普惠金融业务拓展力度，不断加大对小微、民营企业贷款投放，下沉到中小银行的现有客群。由于大型银行负债结构多元、成本较低，加之经营效率更高，在针对相同客群（尤其是中小银行的优质客户）展开竞争时，大银行在定价方面有着明显的优势，由此导致中小银行优质客户被挤出。优质客户定价的下行，必然会带动其他客户定价的下行，进而对中小银行整体的盈利能力造成巨大的影响。基于此，监管有必要对普惠金融市场的竞争与定价进行必要的规范，在引导实体经济融资利率下行的同时，仍应考虑合理的成本因素，避免恶意的、明显低于合理水平的贷款定价。同时，在鼓励大型银行发展普惠金融的同时，应鼓励其将重点放在现有银行体系以外的客户，而不仅仅限于对现有其他银行客户的竞争。银保监会7月3日发布的《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》，提出了对“首贷率”的考核，应该在这方面产生积极的影响。此外，进一步规范存款、理财市场。加大对存款自律机制执行的监管力度，强化对信贷资金流向的监控，适度加大对资金套利行为的处罚力度，推动理财产品和结构性存款产品的规范，确保结构性存款和理财产品的定价相对存款趋于合理。畅通从资产端利率到负债端利率的市场化传导路径，逐步提高存款利率市场化程度，为中小银行降低负债成本创造更良好的市场环境。

本文刊发于《清华金融评论》2020年9月刊，2020年9月5日出刊，编辑：王晔君