最高法判例：对征地补偿安置方案不服的权利救济渠道（论证详尽）

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裁判要点

第一，不同行政程序环节，可能存在多份不同的补偿安置方案。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，从法律法规和实践层面看，同一个地块的补偿安置方案可能有多个：一是，市、县人民政府土地主管部门会同有关部门拟订的补偿安置方案；二是，在拟定补偿安置方案之后，土地主管部门对上述方案予以公告，公告的目的是听取被征收土地的农村集体经济组织和村民的意见；三是，在听取意见之后，土地主管部门将补偿安置方案报市、县人民政府批准，其中涉及上下级行政机关的请示和批准行为；四是，补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由土地主管部门组织实施。因此，可能会出现不同阶段、不同版本的多份补偿安置方案，但实践中亦可能缺少某阶段方案，尤其是经批准的、最终实施版的补偿安置方案。第二，实践中当事人可能难以明确获取经批准的、最终实施版的补偿安置方案，而导致其难以主张实质权益，难以明晰补偿标准。第三，一般而言，补偿标准直接决定被征收人实际可得经济利益，而补偿安置方案一般作为补偿标准的载体呈现，因此获取对外发生效力的最终实施版补偿安置方案有助于明晰补偿标准得以精准维权，当事人可通过政府信息公开途径或经咨询等方式予以确定。若当事人对补偿标准不服，即使难以准确获取相应文件载体，亦可对相关情形予以描述并经由行政机关指导释明，并依《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条及国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》启动行政复议程序。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申3658号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高坤等十人。（详细名单见本裁定书附件）

诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）：高坤，男，1981年1月4日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。

诉讼代表人（一审原告、二审上诉人）：王林波，男，1972年7月2日出生，汉族，住陕西省西安市长安区。

委托诉讼代理人：谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。

法定代表人：刘国中，该省人民政府省长。

委托诉讼代理人：孙逸帆，陕西省司法厅工作人员。

再审申请人高坤、王林波、党晓艳、方引庆、高选才、高麦群、高艳红、高勤德、高新、高文绒（以下简称高坤等十人）因诉陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）行政复议一案，不服陕西省高级人民法院（2019）陕行终820号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

高坤等十人申请再审称，其一，西安市人民政府（以下简称西安市政府）作出市国土字〔2017〕第333号《关于征收长安区王寺街道细柳营村五一村等有关村组集体土地的批复》（以下简称333号批复）对再审申请人的权利义务产生了实质影响，应属于行政复议受理范围。征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，而生效的征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，故政府批准征地补偿安置方案的行为与被征地人有着法律上的利害关系，属于行政复议的范围。其二，生效裁判认定事实错误、适用法律错误，应予改判。二审判决认定，333号批复属于上级行政机关履行法定审批程序，但又认定是内部审批行为，不直接创设权利义务，前后矛盾。再审请求：撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初1114号行政判决和陕西省高级人民法院（2019）陕行终820号行政判决；撤销被诉复议决定并判令被申请人依法受理其行政复议申请。

陕西省政府陈述意见称，一方面，其作出的不予受理行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，复议程序合法。333号批复系行政机关上下级的内部批示和过程性行为，不产生独立的法律后果，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。另一方面，再审申请人如对补偿标准不服可依法协调后申请行政复议；如果再审申请人申请行政复议时不知道行为载体，可以通过政府信息公开途径获取信息后再行申请行政复议；行政复议可以书面或口头提出，如难以明确提供准确的补偿安置方案，亦可经行政复议工作人员给予指导后提出申请，再审申请人的行政复议渠道是畅通的。

本院经核查，高坤等十人曾以西安市国土资源局为被告，主张该局作出的〔2017〕第76-2号《征地补偿安置方案公告》（以下简称76-2号方案公告）涉及的补偿标准和支付方式等内容及其公告程序均违法，遂请求撤销该76-2号方案公告。该案一审西安铁路运输法院作出（2018）陕7102行初1577号行政裁定，以76-2号方案公告仅系在征地过程中为作出最终征地补偿安置方案而实施的征求意见的过程性行为，对当事人权利义务不产生实际影响，故裁定驳回高坤等十人的起诉，二审西安铁路运输中级法院作出（2018）陕71行终810号行政裁定，以相同理由予以维持。

本院认为，高坤等十人提起行政复议，请求撤销333号批复。案涉333号批复内容主要包括两部分：一是，对陕西省政府陕政土批〔2016〕457号审批土地件主要内容的转述；二是，经审查同意西安市国土资源局沣东新城分局呈报的征地补偿安置方案。陕西省政府经审查作出被诉陕政复不受字〔2018〕55号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称复议决定），对高坤等十人的行政复议申请决定不予受理，针对333号批复的两部分内容分别对应理由为：一、西安市政府对陕西省政府征收土地批复的转述，不能视为土地征收审批，未创设新的权利义务，不属于行政复议范围；二、西安市政府对呈报的征地补偿安置方案的批准，是行政机关上下级的内部批示，亦不属于行政复议范围。高坤等十人不服该复议决定提起本案诉讼。本案争议主要系围绕该批复第二部分，即对案涉批准行为不服所做的行政复议决定是否合法。故，本案的主要争议可归纳为：一、案涉批准行为是否属于行政复议受理范围；二、本案当事人对案涉补偿安置方案不服的权利救济渠道问题。

关于案涉批准行为是否属于行政复议受理范围的问题。一方面，案涉333号批复系对下级请示的批准同意，尚未包含补偿安置方案及其标准等内容。在本院组织的询问中，再审申请人明确表示其申请行政复议的案涉333号批复无附件，经批准的、最终实施版的补偿安置方案不属于333号批复组成部分；且再审申请人明确仅针对西安市政府的批准行为提起，并不针对补偿标准问题。故，案涉333号批复仅系西安市政府针对西安市国土资源局沣东新城分局内部呈报的补偿安置方案请示的批准行为，尚属于上下级行政机关之间的行政行为，未直接设定和影响再审申请人的权利义务，被申请人作出不予受理行政复议决定并无不当。另一方面，若将本案所涉批准行为纳入行政复议及诉讼受理范围，或将导致权利救济较为重复，加剧司法程序空转并增加当事人诉累。案涉333号批复仅涉及上级对下级行政机关依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的程序性批准行为，若将该批准行为纳入行政复议或行政诉讼范围，当事人除此之外，还可对相关补偿安置方案及经批准后的补偿标准等实质性问题主张权利，或将导致权利救济较为重复。据此，就本案具体个案实际情况而言，再审申请人的再审理由难以证明原审法院对其主张未予支持存在错误的结论，本案亦无启动再审之现实必要。

关于本案当事人对案涉补偿安置方案不服的权利救济渠道问题。第一，不同行政程序环节，可能存在多份不同的补偿安置方案。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，从法律法规和实践层面看，同一个地块的补偿安置方案可能有多个：一是，市、县人民政府土地行政主管部门（以下简称土地主管部门）会同有关部门拟订的补偿安置方案；二是，在拟定补偿安置方案之后，土地主管部门对上述方案予以公告，公告的目的是听取被征收土地的农村集体经济组织和村民的意见；三是，在听取意见之后，土地主管部门将补偿安置方案报市、县人民政府批准，其中涉及上下级行政机关的请示和批准行为；四是，补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由土地主管部门组织实施。因此，可能会出现不同阶段、不同版本的多份补偿安置方案，但实践中亦可能缺少某阶段方案，尤其是经批准的、最终实施版的补偿安置方案。第二，实践中当事人可能难以明确获取经批准的、最终实施版的补偿安置方案，而导致其难以主张实质权益。案涉76-2号方案公告实则系上述分析的第二环节方案。再审申请人曾在另案中主张案涉76-2号方案公告涉及的补偿标准和支付方式等内容及其公告程序均违法，起诉请求予以撤销，另案一、二审法院认定76-2号方案公告系征求意见阶段的方案，属过程性行政行为，不具有可诉性。然而，再审申请人主张因征求意见程序违法、村委会擅自放弃听证权利，案涉76-2号方案公告实际并未予修改即成为最终实施版方案。更为重要的是，经批准后，行政机关可能缺少制定或对外公布最终实施版补偿安置方案的行政程序环节，而导致最终实施版方案在现实中难以获知或并不存在，当事人难以明晰补偿标准。第三，本案再审申请人的权利救济渠道。一般而言，补偿标准直接决定被征收人实际可得经济利益，而补偿安置方案一般作为补偿标准的载体呈现，因此获取对外发生效力的最终实施版补偿安置方案有助于明晰补偿标准得以精准维权，当事人可通过政府信息公开途径或经咨询等方式予以确定。就本案而言，被申请人陕西省政府明确，若本案当事人对补偿标准不服，即使难以准确获取相应文件载体，亦可对相关情形予以描述并经由行政机关指导释明，并依《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条及国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》启动行政复议程序。因再审申请人明确其仅就批准行为提起复议和诉讼，如其对补偿标准仍有争议可依法另案寻求救济。

综上，高坤等十人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回高坤、王林波、党晓艳、方引庆、高选才、高麦群、高艳红、高勤德、高新、高文绒的再审申请。

审判长 刘 平

审判员 李纬华

审判员 夏建勇

二〇二〇年六月三十日

法官助理 孙 阳

书记员 郭 楠