新中国财政政策：赋予财政政策新内涵

《新中国财政政策70年》，杨志勇 著，中国财政经济出版社2020年8月出版

这些年，30年、60年、40年、70年纪念或庆祝的系列丛书很多，想必此类书还会持续下去。用70年系列丛书来庆祝新中国成立71周年，从学术出版上来看，这并不算慢，写作和出版周期使然。

每一本书总得有点面世的价值才值得出版。我力图摆脱市场经济下宏观财政政策的思维定势，重新界定财政政策，以涵盖计划经济、转轨经济等不同时代背景下政策实践。同时，我基于权威史实和数据来源，试图还原新中国财政政策的基本史实。70年，从国民经济恢复的三年开始，经历了13个“五年”计划（规划），可资利用的公开资料详略不一。我尽可能利用政府部门的数据和其他权威数据，并参考了党和国家领导人以及相关部门领导的文稿和回忆材料。

写作此书，让我对对财政政策研究有了一些体会。财政研究绝不是简单的收支运行研究，背后的太多力量需要我们深入探索。新中国财政政策研究，不仅仅是财政史和经济史研究，同时还是财政理论和经济理论研究。在分析框架的设计和分析工具的完善上，新中国财政政策研究必须有所超越。实践给了社科工作者养分，将论文写在祖国大地上，并形成著作，是历史给予的机遇，是命运的安排。一本小书，让我有了更全面系统地表达自己对新中国财政政策理解的可能。

适用于新中国70年的“财政政策”，肯定不同于只适用于市场经济背景的“财政政策”。前者必须从广义的财政政策来加以理解，在一定程度上也包括了后者所指的促进宏观经济稳定的内容。只不过，在计划经济条件下，宏观经济稳定的功能，主要通过生产资料的公有制和计划配置资源的方式来实现。这不能完全排斥计划经济条件下“财政政策”在宏观经济稳定中的作用。财政收支对比关系的变化，在很大程度上就决定着宏观经济的稳定程度。财政赤字通过向中国人民银行透支的方式来弥补，就是货币的财政性发行，肯定会影响物价。虽然在计划经济条件下，绝大多数商品实行的是计划定价，但是市场上货币越多，就说明货币越贱。在计划经济条件下，政府通过组织高价商品销售回收货币，从形式上看，还是采取了市场的形式，当然这种“市场”和那种“市场”大不相同。

无论如何，促进宏观经济稳定是70年财政政策史的共同关注点。时代变迁，财政政策的目标、财政政策的运作方式、财政政策工具、财政政策所作用的对象等都在不断地发生变化。直至社会主义市场经济体制改革目标确立，市场型的财政政策才真正有了用武之地。

但中国的市场型财政政策仍不同于西方国家。大量国有资源、国有经济、国有资本存在的事实，决定了中国财政政策的空间不同于西方国家。按照西方模式，破解中国财政可持续性之谜无异于缘木求鱼。在经济体制改革中，财政政策经常与财税改革联系在一起。与财政政策取向相同的财税改革举措，不仅仅是改革本身，而且因为财税制度的形成，更好地巩固了政策效果。

研究中国财政政策，“财政平衡”是一个关键词。从预算报表上看，收入永远等于支出，财政平衡就是永恒的，那么何来财政失衡，何来财政赤字？我们曾经纠缠于债务收入问题。到底债务算不算收入？从形成政府可支配财力来看，它当然可以算收入！但是，倘若如此，还有财政赤字吗？实践中曾经对此作了界定，这就是所谓的“硬赤字”，直指只透过货币发行来弥补的财政赤字。由于同一问题的不同看法，相应地，“软赤字”有其生存空间。当然，随着改革的深入，我们越来越多地接受了国际上常用的财政赤字口径，但仍然有“预算稳定调节基金”安排和调入问题待解。

土地收入算不算财政收入？中国是土地公有制的国家，城镇土地国家所有，国有土地使用权转让收入形成了政府性基金收入，但为什么它不能简单地和一般公共预算收入加总呢？原来，从骨子里，这种收入有特殊性，在一定程度上，它是国有资产变现收入。

在求解过程中，我翻到瑞典经济学家林达尔（Erik Robert Lindahl，1891-1960）的“平衡预算问题”，它是林达尔著作中的一个附录。林达尔是这么写的：

当然，每一个预算在形式上都是平衡的，因为支出方面各项目的总额必须等于收入方面各项目的总额。所以，平衡预算的要求，必定意味着，一些种类收入的总额一定等于一些种类支出的总额。最自然的程序，或是从经常收入总额出发，即从不是来自变卖固定资产或发行公债的收入出发，或是从经常支出总额出发，即从不会增加社会固定资产净额的支出出发。如果经常收入和经常支出恰好相等，那么，从国家总资产净值仍旧不变的意义上说，预算明显地是平衡的（假定这个净值是按和编制预算所根据的同样原则来估定的）。如果经常收入超过经常支出，那么国家财产净值便有相应的增高。（林达尔：《货币和资本理论的研究》，陈福生、陈振骅 译，第294-295页，商务印书馆2011年版）

林达尔告诉我们，政府的各项收入简单相加要特别小心。如果我们只是需要解决政府当前有多少可支配收入，那么直接相加是可以的，但如果要把它和税收同等对待，特别是和税负相提并论，那么就不能不加以警惕。

市场型财政政策很容易等同于凯恩斯主义的财政政策。1998年积极财政政策初试牛刀，扩张性财政政策经常被理解为凯恩斯主义的。稳健的财政政策被视为中性的财政政策。而今积极的财政政策仍然被看做是扩张性财政政策。市场型财政政策实践20多年来，难道我们一直都在相机抉择的财政政策之中兜圈？或是，或不是。市场型财政政策肯定有共同之处，但中国财政政策的运作环境决定了这里应该有中国的特点。事实上，即使在西方，财政政策主张绝不等于凯恩斯主义，现代宏观经济学流派众多，理论总是抽象现实的产物，因此，适合现实的往往需要给纯粹的财政政策理论加上约束条件。

货币因素的加入，让经济周期越来越摆脱工业社会早期的8-10年一个经济周期的规律，而有了金融经济周期的说法。市场经济社会不再愿意接受1929-1933年的那种大萧条。但是，货币注入是否就可以一劳永逸？或许这只不过是让经济周期变得更长，如果有泡沫的话，泡沫不是在小时候就破，而是要等到长到足够大的时候，到那时，周而复始。经济周期、经济增长，充满了魅力，是因为往往没有现成的解。新中国70年财政政策史能告诉我们什么？呈现史实，是写作的目标，或许连这个目标都不易实现，因为所谓的“史实”，在信息传递中难免会有所失真。但无论如何，新中国70年走过的路，对未来一定会有启示意义。

我们在财政政策的选择中会不断遇到新问题，也许经验无效，需要新思路新办法，但太阳底下哪里会有新鲜事？许多新思想，往往只是既有的某一种思想穿上了华丽的袍子。突如其来的疫情，对经济会有什么影响，对财政政策选择会有什么样的要求？讨论并未结束。可以肯定的是，财政政策无论如何选择，政策工具不会有新鲜之处，创新只会在政策工具的搭配和政策力度的选择上，无论是财政政策和其他经济政策的配合，还是财政政策不同工具之间的配合，都会是如此。

中国自1978年以来，奉行改革开放政策，财政政策越来越需要置于全球背景来加以考虑。特别是最近20年，经济全球化更是增加了财政政策的国际协调的重要性。技术争议、疫情发生，是促进了经济全球化，还是让逆全球化插曲持续更长时间？更大的市场，更多的分工，带来更高的市场效率，带来更伟大的繁荣和更丰裕的财富，带来更多的美好生活机会。在这样的诱惑面前，人类为什么要去拒绝呢？

财政政策的国际协调与一国财政政策的自主性之间的冲突可能越来越多，这样的新问题需要人类继续去探索新解决方案。我们可能需要重新思考什么是经济增长这样一个依旧有着广阔前景的研究课题，看似平淡无奇的背后，是对人类智力的一而再再而三的挑战。

无论如何，我更愿意看到财政政策的在中国得到更合理的运用，给中国带来更加美好的明天。

（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员，本文在《新中国财政政策70年》的“结语”基础之上修改而成。）