土地收回案件裁判规则24则

本文转自公号：天津秉钧律师事务所，来源：最高人民法院司法案例研究院

近年来，因土地收回引发的行政争议成为行政审判的重点和难点，那么，实践中法院会怎么样认定有关土地收回的争议呢？

1国有土地回收

1.目前涉及国有土地使用权收回问题的相关规定。

目前涉及国有土地使用权收回问题的规定主要集中在以下法律规范中：

（1）《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；

（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。

（2）《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

（3）《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

2.收回国有土地使用权决定的合法性审查。

【裁判规则】

实体方面，行政机关是否能够提交证据证明收回涉案土地符合法律规定的情形,即,有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。程序方面，行政机关作出被诉收地决定之前，是否遵循法定程序，听取行政管理相对人、利害关系人的陈述和申辩。——（2018）最高法行申8737号

3.因环保政策需收回国有土地使用权的合法性审查。

【裁判规则】

《土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，核心区和缓冲区禁止进行任何形式的开发建设活动。行政机关依法启动收回国有土地使用权程序，并对因规划管制而无法开发的土地使用权依法补偿，既有利于自然保护，也有利于保护当事人合法权益。但行政机关在作出收地决定前，未听取当事人的陈述、申辩意见，也未遵循《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定的正当程序要求，有违程序正当原则。——（2020）最高法行再100号

4.收回土地行为主体并非审批机关。

【裁判规则】

根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》的有关规定，收回原划拨的国有土地使用权和拍卖出让国有建设用地权均需报有批准权的人民政府审批，但是，收回行为主体并非该审批机关。——（2019）最高法行申11583号

5.收回国有土地使用权批复是否属于行政诉讼受案范围。

【裁判规则】

通常情况下，地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，属于过程性和内部行为，不属于人民法院受案范围。政府在作出被诉批复之后，自然局已经依据该批复决定收回土地使用权人的国有土地使用权，且未直接作出收回决定，仅以告知书形式，告知收回土地使用权人国有土地使用权的决定并限期注销。因此，土地行政管理部门事实上已经直接将批复付诸实施，对行政相对人的权利义务产生了实际影响。行政相对人对该批复不服提起诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。——（2017）最高法行申8467号

6.承租人与收回国有土地使用权的行为是否有利害关系。

【裁判规则】

收回国有土地使用权的行政行为，收回的是土地使用权人的国有土地使用权。承租人与土地使用权人签订租赁合同，二者之间形成的是租赁关系。故承租人与收回国有土地使用权的行为之间没有法律上的利害关系。由于该行政行为的发生，使租赁合同不能继续履行，承租人通过民事诉讼主张自己的权利。——（2019）最高法行申8993号

7.收回土地后能否起诉土地使用证注销登记行为。

【裁判规则】

土地未被依法收回，当事人可以起诉注销登记行为，但是在土地收回行为未被确认违法且土地使用权并未恢复之前，当事人直接起诉注销登记行为，缺乏事实根据。——（2019）最高法行申9474号。

2 闲置土地回收

8.闲置土地收回行为的合法性审查。

【裁判规则】

土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《土地管理法》第三十七条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。

《中华人民共和国行政处罚法（2009修正）》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实。作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。——（2019）最高法行申9069号

9.直接采用公告方式送达闲置土地收回决定，违反法定程序。

【裁判规则】

《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第七十七至八十四条规定了送达的具体方式，包括：直接送达、留置送达、代为送达、邮寄送达、转交送达以及公告送达。第八十四条第一款明确规定：”受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”行政机关在作出被诉收地决定前，虽然作出无偿收回国有土地使用权事先告知书，但在未能举证证明其已穷尽所有送达手段均不能向当事人送达的情况下，直接采用公告方式送达，剥夺了当事人陈述、申辩和听证的权利，该送达程序违法。——（2019）最高法行再2号

10.国土部门在闲置土地认定中应尽调查核实义务。

【裁判规则】

《闲置土地处置办法》第五条规定，“ 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》……。”第九条规定, “经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”以上规定国土资源主管部门向国有建设用地使用权人发送相关文书前，必须要“调查核实”。行政机关未能提供证据证明其履行了调查核实义务，以及当事人是何种原因造成土地闲置，即作出闲置土地认定书，属于认定事实不清。——（2017）鲁02行终59号

11.确定是否属于闲置土地应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。

【裁判规则】

闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。——（2018）最高法行申8877号

12.因规划调整或没有规划导致土地闲置，属政府原因。

【裁判规则】

城市规划区内的建设工程选址和布局必须符合城市规划，没有规划则无法开展项目设计和规划，不具备开工条件。因此，行政机关将当事人在取得国有土地使用证后未及时开发导致闲置两年的原因全部归责于当事人，有失公允。当事人主张因没有规划导致无法开发的理由，具有合理性，应予支持。

13.“三通一平”是否属于行政机关出让土地的随附义务。

【裁判规则】

对于闲置土地应当根据是否存在不可抗力或者政府的原因，分别采用无偿收回或者有偿收回的方式予以处置。城市规划区内的建设工程选址和布局必须符合城市规划，没有规划则无法开展项目设计和规划，不具备开工条件。“三通一平”是否为行政机关出让土地的随附义务问题。即使土地出让合同签订时的法律、法规及政策性规定未就出让土地”三通一平”等基础设施问题进行规定，也未就此作出约定，行政机关也应当对出让的地块提供基本的开发利用条件。行政机关作为土地出让合同的一方当事人，促成土地出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。

作为对土地具有统筹管理职责的行政机关，理应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。导致相关土地所在区域不具备动工开发必须的、适合建设施工作业通行的道路、给排水系统以及电力供应等问题，固然有土地受让人未积极主动开展相关工作的原因，但有些问题也是受让人无法通过自身努力予以解决的，需要政府及其职能部门提供。——（2019）最高法行再2号

14.基础设施配套不完善造成土地闲置，是否成为政府原因造成土地闲置的理由。

【裁判规则】

如果行政机关与相对人签订的《国有土地使用权出让合同》中并没有约定配套基础设施的责任由政府承担，且当时的法律也没有强制规定国家出让土地时必须配套完备基础设施。相对人主张的基础设施配套不完善、不具备开发条件，不能成为政府原因造成土地闲置的正当理由。——（2019）最高法行申9398号

15.是否补发建设工程规划许可证，不影响闲置土地的处理。

【裁判规则】

是否认定为闲置土地、是否需要无偿收回闲置土地，是两个不同的行政机关作出的性质不同的行政行为，不能以补发建设工程规划许可证行为，否定无偿收回土地使用权行为的合法性。建设工程规划许可证具有时效性，超过法定期限未动工开发可能会造成土地闲置，应当按照闲置土地依法作出处理，不再适宜补发建设工程规划许可证。——（2019）最高法行申8134号

3 集体土地收回

16.收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府，行政机关无权以自己的名义决定收回集体土地。

【裁判规则】

收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。与土地征收不同，收回行为并不改变集体土地的性质。原批准用地的县级人民政府只是针对村集体的相关报批手续，通过批准收回的方式履行法定职权，对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。有的行政机关直接以村集体和集体成员为行政相对人，以自己名义决定收回集体土地使用权（如收回村民的宅基地使用权、注销其使用权证），规避征收程序，缺少法律依据，应属违法。——（2018）最高法行申7562号

17.农村集体经济组织于特定情形下依法收回土地使用权，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。

【裁判规则】

农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。——（2017）最高法行申1167号

18.收回农村宅基地使用权的条件。

【裁判规则】

《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。也就是说，农村集体经济组织成员对宅基地享有使用权，且每一户只能对一块宅基地享有使用权，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地应当由集体收回。——（2019）最高法行申5530号、（2019）最高法行申8134号

4 相关补偿问题

19.行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，如何给予当事人“适当补偿”。

【裁判规则】

根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。

即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。本案双方当事人均认可按照案涉国有土地使用权收回当时的市场价值给予补偿，也均同意通过评估方式确定案涉国有土地使用权的客观合理价格。——（2017）最高法行申1342号

20.因收回土地“对土地使用权人应当给予适当补偿”的确定标准和确定方式。

【裁判规则】

《土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。——（2020）最高法行再100号

21.收回国有土地使用权，对当事人事先投入损失应当予以公平合理补偿。

【裁判规则】

行政机关因公共利益需要，改变土地利用规划，收回当事人已竞得的国有土地使用权的，对当事人事先投入损失应当予以公平合理的补偿。行政机关为减少当事人损失，增加其利益的，应当从损失中予以扣减。生效判决中的计算错误，应当依法予以补正，不宜再审改判。——（2015）行监字第352号

22.收回国有农用地的补偿标准。

【裁判规则】

因违法征占土地而导致的行政赔偿的标准不应低于合法征占土地的补偿标准。收回国有农用地的补偿标准没有明确规定，人民法院对此可委托评估机构进行价值评估作为参考，在依据评估报告结论确定赔偿数额时，还是应当对评估报告中构成土地总价的各项价值或费用的计算依据和标准进行审查，对于分项估价计算错误或依据不足的，应当依法进行调整。——（2019）最高法行赔申1293号

23.闲置土地同时符合有偿、无偿被收回的情形，如何处理。

【裁判规则】

（1）行政机关依照《闲置土地处置办法》的相关规定履行法定调查、认定等法定程序后，无需征得相对方同意即可作出收回闲置土地的决定。

（2）闲置土地同时符合有偿、无偿被收回的情形，行政机关可出于保障行政行为相对人利益的目的，依法有偿收回。——（2015）行提字第27号

24.因规划调整影响土地权利实现的行政补偿。

【裁判规则】

（1）规划调整变化是否应给予土地权利人相应补偿。

结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，行政机关因公共利益需要调整用地规划，致使土地权利人难以继续使用土地，影响土地权利人目的实现，应当根据客观情况及时采取补救措施，收回国有土地使用权，在不具有法定阻却补偿事由的情况下，对权利人给予相应补偿。行政机关因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿。

（2）未经无偿收回闲置土地认定能否拒绝补偿。

相关部门在闲置土地收回之前必须对土地是否构成闲置、闲置原因（包括是否符合动工开发条件等）按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情况下，人民法院不宜以司法权代替行政权，直接作出闲置土地认定。况且，闲置土地有多种处理方式，土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回，无偿收回的条件之一是非政府原因或不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。行政机关未经无偿收回闲置土地认定，不能直接以土地闲置为由拒绝给予土地权利人相应补偿。——（2019）鲁行终1937号