国土空间规划：“三线一单”是什么？附11个省（市）划定成果

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2020年4月起，第一批“三线一单”省（市）的生态环境分区管控方案陆续发布，为各省（市）国土空间规划等提供重要依据。生态环境部环境工程评估中心耿海清指出，“三线一单”积累的技术、数据和成果将成为编制国土综合规划不可或缺的基础，并借此成为国土开发与保护制度的重要组成部分，是更加适应“放管服”改革和市场经济特点的新型环境空间管制模式，也是生态环境保护参与国土空间精细化管理的重要手段。

自然资源部在《关于政协十三届全国委员会第二次会议第0217号（资源环境类025号）提案答复的函》中也提出，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，“三线一单”涉及到的空间划线分区、资源统筹利用等内容，需在国土空间规划中协调落地，严格实施用途管制。

那么，什么是“三线一单”？目前各省（市）的划定方案是怎样的？

2018年6月24日，《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提出要坚持保护优先，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束，省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。“三线一单”被提出。

什么是“三线一单”？“三线一单”即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单。其中：

生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。

环境质量底线：指按照水、大气、土壤环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状和相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的环境管控、污染物排放控制等要求。

资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负债表，结合自然资源开发管控，提出的分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

环境准入负面清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的管控要求，提出的空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面禁止和限制的环境准入要求。

“三线一单”以社会主义生态文明观为指导，坚持绿色发展理念，以改善环境质量为核心，以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，将行政区域划分为若干环境管控单元，在一张图上落实生态保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求，按照环境管控单元编制环境准入负面清单，构建环境分区管控体系。编制技术路线如下：

来自：“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）

全国拟分两批推进“三线一单”的发布、实施和数据入库工作。第一批试点为长江经济带11省（市）及青海省，其余19省（市）为第二批。截止到2020年9月15日，已经进行方案公示的省（市）有：重庆市、浙江省、上海市、江苏省、四川省、安徽省、湖南省、贵州省、江西省、广东省（第二批）、杭州市。根据各省（市）公示的内容，部分省（市）划定的生态环境管控单元情况如下表所示。

各省（市）结合当地特点及当地规划管控情况，建立了不同特点的分区管控体系，在“三线一单”编制方面进行了探索，积累了经验。以下为已公示省（市）“三线一单”生态环境分区管控体系及环境管控单元分布图详情。（根据发布时间梳理）

一、

重庆市

除了优先保护、重点管控、一般管控三大类的划分方式外，重庆市还根据主城都市区、渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群进行划分，其中，优先保护单元面积占比分别为 21.6%、44.4%、48.2%，重点管控单元面积占比分别为40.4%、7.6%、4.3%，一般管控单元面积占比分别为 38%、48%、47.5%。

在分区环境管控要求方面，重庆市提出实施差异化管理，推动“一区两群”协调发展，促进各片区发挥优势、彰显特色、协调发展。

在工作要求方面，提出国土空间规划、相关规划应将落实到具体空间的生态、水、大气、土壤、资源利用等红线、底线和上线要求作为编制基础。

二、

浙江省

按照优先保护、重点管控、一般管控的优先顺序，结合城镇开发边界和浙江省环境功能区划成果进行划分，建立功能明确、边界清晰的环境管控单元，统一环境管控单元编码，实施分类管理。浙江省陆域、海域环境管控单元分类图示如下。

三、

上海市

《上海市“三线一单”生态环境分区管控的实施意见》提出了“一单元一策”的管控要求，针对单元的实际情况，实施更精细、更“个性化”的环境管控。同时要求不断强化“三线一单”分区管控要求对国土空间规划、各专项规划的指导作用。同时，上海市“三线一单”并非“永久版”，每五年将进行一次对“三线一单”实施情况进行评估和调整更新。

注：绿色为优先保护单元，红色为重点管控单元，黄色为一般管控单元。图片来自：上观，《划清生态环境底线，上海发布“三线一单”，全市划为293个单元》

四、

江苏省

建立完善并落实省域、重点区域（流域）、市域及各类环境管控单元的“1+4+13+N”生态环境分区管控体系。即全省“1”个总体管控要求，长江流域、太湖流域、淮河流域、沿海地区等“4”个重点区域（流域）管控要求，“13”个设区市管控要求，以及全省“N”个（4365个）环境管控单元的生态环境准入清单。

五、

四川省

按照省委“一干多支、五区协同”的区域发展战略部署，立足五大经济区（成都平原经济区、川南经济区、川东北经济区、攀西经济区、川西北生态示范区）的区域特征、发展定位及突出生态环境问题，将全省行政区域从生态环境保护角度划分为优先保护、重点管控和一般管控三类环境管控单元。

建立全省统一的生态环境分区管控数据应用系统，将生态环境分区管控的具体要求，系统集成到数据应用系统，实现共建共享，动态更新。

原则上每5年牵头组织1次生态环境分区管控数据评估与调整工作。

六、

安徽省

建立“1+5+16+N”四级清单管控体系。其中：

• “1”为省级清单，体现环境管控单元的基础性、底线性要求；

• “5”为区域清单，体现环境管控单元所在区域的特色性、规范性要求；

• “16”为市级清单，体现环境管控单元所在市的地域性、适用性要求；

• “N”为管控单元清单，体现管控单元的差异性、落地性要求。

要求强化“三线一单”生态环境分区管控体系与国土空间规划的衔接，将“三线一单”生态环境分区管控要求作为重要依据，加强协调性分析，不断强化“三线一单”生态环境分区管控的硬约束和政策引领作用。

七、

湖南省

建立“1+14+860”生态环境准入清单管控体系。其中：

• “1”为全省生态环境分区管控意见，包括生态环境质量改善目标、环境管控单元划定结果、生态环境分区管控总体要求；

• “14”为各市州生态环境管控基本要求；

• “860”为全省落地的环境管控单元生态环境准入清单。

要求各市州、县市区要将落实到具体空间的生态、水、大气、土壤、资源利用等红线、底线和上线要求作为国土空间规划编制的基础，确保“三线一单”生态环境分区管控要求与国土空间用途管制相衔接。

八、

贵州省

各市（州）要将生态环境准入和环境管控要求进一步细化到乡镇和以工业园区为主体的管控单元。“三线一单”确定的生态环境分区管控单元及生态环境准入清单是资源开发、产业布局、结构调整、城镇建设、重大项目选址的重要依据。各地制定的相关政策、规划、方案要与“三线一单”充分衔接。

九、

江西省

建立全省“三线一单”生态环境分区管控数据应用系统，将“三线一单”编制成果和生态环境分区管控具体要求进行系统集成，实现信息共享共用。加强生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线的管控，相关专项规划编制、产业布局、重大项目选址应与“三线一单”衔接协调。

十、

广东省

建立“1+3+21+N”四级生态环境准入清单管控体系。其中：

“1”为全省总体管控要求；

“3”为“一核一带一区”的片区管控要求；

“21”为各地级以上市管控要求；

“N”为全省 1888 个环境管控单元的管控要求。

省统筹建立评估更新和动态调整机制，及时做好“三线一单”与国家和省级重大发展战略、区域生态环境质量以及生态保护红线、自然保护地等的衔接。原则上每五年组织开展一次“三线一单”评估更新。国土空间规划、相关规划应将“三线一单”分区管控作为编制基础。

十一、

杭州市

《方案》确定的环境管控单元及生态环境准入清单是区域内资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址的重要依据。划定成果如图所示。