“街头管理”为何被放任“以权谋利”

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所谓“抓大放小”，是指城管局在城管协管员管理中重视“大”（重点任务的完成情况），而对“小”（一般任务的完成情况）并不重视。在此，“抓大放小”中“大”“小”事务的边界主要为事务是否涉及到有关部门领导的重要考核，“抓大放小”本质上是城管局为了调和城管协管员制度中缺乏保障与完成任务的矛盾而采取的策略。

城管协管员作为基层治理中非正式制度的一部分，在城市治理中掌握治理之实，是拥有自由裁量权的街头官僚。所谓“以权谋利”是指城管协管员滥用自由裁量权，以不作为的形式忽视或包庇执法对象的某些违规行为，从而换取利益。

城管协管员以非编制人员身份参与城市治理是地方政府的非正式制度安排，他们借城管之名行治理之实。虽然在制度中明确规定城管协管员没有独立执法权，但是实际上城管协管员不仅可以单独执法，甚至可以滥用自由裁量权谋利。城管协管员作为近些年兴起的中国情境下的街头官僚，成为了基层政府大量雇佣参与城市治理的主体。

本研究以B市Z区为案例探究城管领导为何容忍城管协管员以权谋利。B市是该研究的典型案例：B市是城市管理工作首批试点城市，并已连续几届被评为全国文明城市；Z区则是B市的中心区，其城市管理队伍的制度建设紧跟中央及部委的政策安排，具有示范效应。为更好地解剖“麻雀”，笔者向当地城管领导申请轮岗培训，先后在YX、ST、DHY、SB、YHS、THF中队从事一线工作，并最后调动到城管大队直属二中队从事各街道联合执法工作。

在一线工作中，笔者实地调研60余条大街小巷的城管工作，深度参与城管协管员的日常工作和管理活动。在此期间，笔者对区城管局各级领导、一线中队队长、副队长、队员、城管协管员等三十余人进行了访谈。

城管协管员“揩油”

城管局三令五申，保证暂扣物品的安全，但效果堪忧。各中队对城管协管员偷炉子已经司空见惯。

严禁“揩油”，全力工作

创建文明城市绝对是城管系统不再“睁一只眼、闭一只眼”的大事。在创城期间，城管协管员都兢兢业业地工作。全国文明城市检查组在进驻Z区以后，通过走访入户、实地调研、巡检等多种形式开展检查工作。在创城期间，Z区没有任何影响稳定的事件被曝光，Z区的综合评价优异。这得益于城管领导处理城管协管员敛财行为上的先见之明，只要大事上不出错，小事上“睁一只眼、闭一只眼”也没有关系。那么，对城管领导而言，哪些是大事、哪些是小事、大事与小事之间的边界在哪里？

城管局何时“睁眼”，何时“闭眼”？

Z区殡仪馆坐落在山下，通过一条山间小道与城市的主干道相连，这条小道上布满了卖丧葬用品的半固定摊贩。为了保证进出殡仪馆的山间小道通畅，殡仪馆向城管局提出请求，请城管局派遣两名城管协管员长期派驻在殡仪馆，协助管理小道上的半固定摊贩，同时，殡仪馆愿意给每位派驻的城管协管员每月一千元的补助。城管局接受了该请求，指定某个中队派驻城管协管员。然而，在派驻工作有条不紊的实施半年后，该工作突然被殡仪馆叫停。殡仪馆退回了全部城管协管员，表示不再需要城管局的协助。

殡仪馆没有说明原因，该中队队长认为队员非常需要补助，便去和殡仪馆领导沟通，希望维持派遣关系。然而，沟通的结果令中队长恼火。中队长返回后，通过小型会议把所有派驻过的城管协管员叫去谈话。中队长很愤怒：

“你们胆子不是一般大啊！这种事你们都做得出来，以后这样的工作谁还敢交给我们去做？协管员这工作不是什么好活，但是就现在这个经济形势，协管员这种工作有很多人愿意干，你们要是不想干了告诉我。你们平时手脚不干净，我不说你们，你们自己心里没数吗？”（根据2017年7月8日DJ中队整风会会议记录以及会议视频整理）

后来，事情的真相从殡仪馆传出。小道上的半固定摊贩和城管协管员达成了协议：城管协管员同意延长他们的摆摊时间，并为他们通风报信，摊贩则支付城管协管员“辛苦费”，所有的摊贩都与城管协管员达成了该协议。

为防止该协议被发现，城管协管员拉来了殡仪馆的保安成为利益同盟。由于轮流换岗，每一个刚来殡仪馆的城管协管员都被告知该协议，最终所有城管协管员欣然接受了协议。这个协议不断地被新来的城管协管员和新来的摊贩认可并保持，殡仪馆摊贩占道经营的现象并没有好转，反而愈演愈烈。殡仪馆派人伪装成新进的城管协管员参与管理，才识破了这个利益联盟。盛怒下的殡仪馆把所有的城管协管员赶回了城管局。

这件事传回城管局后，引起了轩然大波。谁都没想到，平时小拿小占的城管协管员居然联合起来蒙蔽两个部门。如果殡仪馆向区委反映该事情，那么城管局的考核将大受影响。因此，局里要求严惩涉事城管协管员以作表态。这个要求让派遣城管协管员的中队队长犯难了。中队批评教育过城管协管员，但如何严惩？很多城管协管员参与此事，难道全部开除？如果开除，那么去哪里找熟悉工作的城管协管员？在区里的惩罚措施文件没有下来之前，中队长暂定对涉事城管协管员罚款五十元以示惩戒。由于殡仪馆在节假日特别是清明节的时候依然需要城管局的协助，因此并没有向区委反映此事。殡仪馆风波逐渐平息，城管局处罚城管协管员的事情也不了了之。

作为“制度边缘人”的城管协管员

截至目前，Z区对城管协管员管理的规定只有2011年区城管局出台的事实上已经失效的《城管协管员管理规定》，以及中央《意见》规定的一段大纲性建议。

Z区城管协管员的工资极低。他们的工资从2007年开始，每两年变动一次。城管协管员历年的平均工资与B市最低工资标准对比见图1。

通过图1可知，城管协管员的工资一直以来与B市最低工资标准保持一致，在社会上属于低收入人群。

通过图2可知，城管协管员的工资比B市人均支出还低。城管协管员的收入水平难以满足个人正常生活，如果城管协管员还需要养家糊口，收入问题将更加严峻。作为编外人员，城管协管员并无职务晋升的空间，他们的工资只能随最低工资标准的提高而提高，除非制度较大调整，否则他们不可能获得可预见的工资提升，城管协管员对此颇有微词。

缺乏晋升空间降低了城管协管员对低工资的容忍度。城管协管员一直处于城管体制的最底层，在这种情况下，一些街道办事处给城管协管员设立小队长等职务并没有实际意义。在工作待遇没有实质性提高的情况下，非制度层面上职务的微小提升并不能带给城管协管员精神上的满足。这种职务提升被形容成“黑板上的任命”，随便一擦就没了，不仅没有保障，而且往往意味着更多任务。表1 Z区财政情况

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表1 Z区财政情况

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图1 协管员工资与B市最低标准对比

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图2 协管员工资与B市人均支出对比

城管协管员的“制度边缘人”地位导致他们在城管系统内通过努力工作来改善生活处境非常困难，在城管局的宽容下，“吃一点拿一点”成为了协管员的普遍做法。

由于协管员缺乏从中央到地方的制度保障，当地方财政吃紧，协管员的补助往往被地方政府首先削减。这使得协管员陷入经济拮据的窘境，即使有额外的福利，也会因为没有制度保障面临被削减的风险。简言之，城管协管员的工作毫无吸引力，制度缺失蚕食了协管员的保障。然而，对城管局而言，具有基层经验的协管员是城市管理中不可或缺的力量，如何调动协管员的积极性，尤其是动员城管协管员在城管重要工作中为城管局所用？“睁一只眼、闭一只眼”成为城管领导管理城管协管员的核心策略：通过对城管协管员在日常工作中敛财的容忍换取城管协管员在核心任务的支持。这背后是城管协管员滥用自由裁量权谋利。由于城管工作关键时刻需要城管协管员全力以赴，而城管局又无法为城管协管员提供足够的保障作为激励，只要城管协管员关键时刻不出乱子且保质保量完成任务，城管领导的宽容就不会消失。那么，如何系统看待城管协管员以权谋利以及城管领导“睁一只眼、闭一只眼”？换言之，这背后存在什么逻辑？

抓大放小，有限规制

地方政府对城管协管员管理长期处于“放养”状态，这似乎不符合地方政府的治理逻辑。对地方而言，中央发布的政策数量在某种程度上反映了中央的偏好，以城管协管员为议题的政策在诸多强势条线的诸多政策挤压下并不吸引领导关注，城管协管员被忽视了。基于此，地方政府采用“空转”机制，即将具体问题直接转发给基层部门，通过属地管理由基层自行处理。这导致城管协管员缺乏从中央到地方的制度保障，成为“制度边缘人”。

“制度边缘人”意味着：首先，导致城管协管员的收入维持在最低生活保障线，工作缺乏晋升空间；其次，城管协管员的各类福利在特殊时期会遭遇地方政府削减，进一步加剧了他们生活的困境；最后，城管协管员的各类补助（如加班费、交通费）被“层层汲取”。所谓“层层汲取”是指现有管理体制中，政府要求发放工资以外的报酬被各层级各部门或者管理人员克扣，包括公款公用和公款私用。公款公用，即是指部门领导将城管协管员的各类补助“截流”用于支持部门建设；公款私用则是部门各级将城管协管员的各类补助截流入自己的腰包。在此，城管协管员的各类补助经常没有着落，即使已经发放的报酬，也容易被相关部门以不合规、避责等理由收回。总之，各类补助发放到城管协管员手中只剩小部分甚至为零。作为“制度边缘人”，制度缺失导致本就生活在“最低工资保障线”的城管协管员沦为廉价甚至免费的劳动力，劳动与报酬并不对等加剧了他们的经济窘境。城管协管员工作缺乏物质激励。

在如此待遇下，城管协管员却承担着重要的城市治理职能，维护社会稳定是主要职能。对于这样的任务，上级将其以属地管理的名义空转至基层是理性的选择。这导致区城管局缺乏抓手。为应对复杂的基层治理工作，在编制紧缺、正式人员分身乏术的情况下，城管局不得不允许城管协管员灵活使用自由裁量权执行任务。城管协管员虽然名义上不允许拥有执法权，但实际被城管局授予自由裁量权。城管协管员在城市治理中不可或缺。

因此，城管协管员是这样一个特殊群体：一方面，他们作为“制度边缘人”，缺乏制度保障；另一方面，他们“违法”使用自由裁量权解决了纷繁大量的基层疑难杂症，并可能随时承担责罚。那么，城管局如何维持城管协管员从事低收入、高风险的工作？对城管领导而言，他们十分清楚城管协管员的工作状态——城管协管员在日常工作中滥用自由裁量权谋利；而一味的严打只会令城管协管员职位无人可做，导致城市治理难上加难。城管协管员以权谋利恰好某种程度上弥补制度缺失带来的物质激励，使城管协管员愿意从事城管工作并接受城管局领导。这意味着城管协管员不能无限制地以权谋利，其行为仍受城管局的监管。那么，城管局规制的逻辑是什么？答案是“抓大放小”（参见图3）。

所谓“抓大放小”，是指城管局在城管协管员管理中重视“大”（重点任务的完成情况），而对“小”（一般任务的完成情况）并不重视。在此，“抓大放小”中“大”“小”事务的边界主要为事务是否涉及到有关部门领导的重要考核，“抓大放小”本质上是城管局为了调和城管协管员制度中缺乏保障与完成任务的矛盾而采取的策略。

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图3 上级“抓大放小”的规制逻辑

“抓大放小”意味着即使城管协管员打破某些规定，只要事情可控，基层也会视而不见。这给予了城管协管员谋利空间，也就是基层所说的“油水”。由于城管工作离不开城管协管员，特别是长期处在一线经验丰富的城管协管员，即使需要对某些违规的城管协管员进行处分，城管局采取的措施大多是不痛不痒的批评教育和素质培训。类似的措施并不会取得良好的效果，更像是政府对城管协管员违规的纵容。

“抓大放小”是城管局与城管协管员长期互动中形成的准则，城管协管员据此来判断是否可以“滥用自由裁量权谋利”。对城管局而言，“抓大放小”的意义不仅在于限制城管协管员以权谋利的范围，还在于通过“抓大放小”明确城管协管员的以权谋利服务于部门目标。通过纵容城管协管员滥用自由裁量权谋利以换取其在城市治理重点任务的支持是城管局不得不做出的抉择。在长期的实践中，城管局与城管协管员形成“抓大放小”的默契。鉴于此，城管局并不在意城管协管员在日常任务中手脚不干净，而在意他们能不能在重点任务中出工出力；城管协管员则愿意承担城管局的重点任务。

部分资料来源：凌争，段司超，“抓大放小”：基层有限规制协管员“以权谋利”的逻辑——基于B市Z区城管协管员案例，公共管理学报. 2020年01期