写进中央一号文件的“宁海三十六条”：把“小微权力”也关进制度的笼子

长三角/宁海

专注中国最具活力区域的

每一寸肌肤

01

在成为又一个“小岗村”之前，这个区域面积只有0.1平方公里的村庄，日子就像村边的白溪水，每天都不动声色的向前流淌。

只有来山洪的时候，也许才会冒出点波澜，瞬即又转归平静。

也许能让人记起小村年龄的，是村中的那棵声名远播的老樟树。

它有500多年的历史，长得枝繁叶茂，造型优美，树冠投下的阴影有2000多平方米，可以摆上十数桌酒席。

而枝干更是粗得惊人，怕四五个男人手牵手都合拢不起来。据说它是由两棵樟树合生而成。

【图说：让人一见惊叹的大樟树（王千马摄）】

就像这个村落的组成，主要是葛和周。还据说，葛姓来自于中国古代著名的炼丹大师葛洪。

村子叫下畈，属于宁波市宁海县岔路镇，位于宁海西南，距离著名的前童古镇只有咫尺之遥。但在很长一段时间内，它只能眼睁睁地看着前童古镇不停地迎接八方宾客，而自己则八风吹不动。

谁也想象不到，今天已成为村子人文景观的老樟树，几年前还是和杂草为邻，蚊蝇滋生。

此外，村子到处都是垃圾，私搭乱建现象严重，那时村里不仅没有钱，还欠了七八万元的债。

在村支书周方权的记忆中，如果没有浙江全省开展的“千村示范、万村整治”行动，下畈肯定还是老样子。2003年，浙江当地召开专题会议，决定启动这一工程。

会议提出以中心村建设为重点，推动城市基础设施向农村延伸，推动城市公共服务事业向农村覆盖，推动城市文明向农村辐射。

该工程计划用5年时间，对全省10000个左右的行政村进行全面整治，并把其中1000个左右的行政村建设成全国小康示范村。

下畈趁势而起。它不仅积极拆除违建，而且还在2014年，成为全市农村垃圾分类工作试点村。

【图说：村中竖着“宁波市农村垃圾分类发源地”招牌（王千马摄）】

在听周支书谈及下畈垃圾分类工作时，我印象深刻的有几点：

一是发动村里的女党员、女村委和女村民成立妇女督查小组。因为在农村，妇女要参与家庭中的大部分事务，比如洗衣、做饭、带孩子，而且还对老公的行为施加着影响。搞好她们的工作，就成功了一半。

二是主动改变以适应农村习惯。比如为了引导村民做到垃圾分类和定时投放，村里不仅给每家每户发了2个小垃圾桶，给每户人家每个月发放60个垃圾袋，并在每个投放点都放置了灰色的厨余垃圾桶、蓝色的可回收垃圾桶和绿色不可回收垃圾桶。但是很多村民尤其年老的，根本分不清楚哪个是可回收的哪个是不可回收的，所以村里干脆将垃圾分成了干垃圾和湿垃圾，这样大家就一目了然。

三是建立相关奖惩制度，但重奖不重罚。为此，村里将发放给村民的垃圾桶和垃圾袋都进行了编号，看谁有没有乱分类、乱投放。

做得好的，会有相应的积分，如厨余垃圾10斤换10分积分，其余垃圾20斤换10分，累计的积分可来村里换取牙膏、洗衣粉、纸巾等生活用品。

有人看到自己积分不高，就找上门来质问。干部们却很高兴，说明村民的积极性起来了。

四是搞好配套建设。村里为此专门购置了一台餐厨垃圾生化机，通过粉碎、脱水、加入活性菌发酵成褐色的有机肥料，不仅可以肥田，还能产生良好的经济效益……

不得不感慨，当垃圾分类在很多城市还举步维艰时，下畈这样一个农村，却走出了带头大哥的风范。

它不仅因此洁净、美化了自己，而且还给自己“搬”回了国家第一批绿色村庄、省美丽乡村特色精品村、省民主管理示范村、省卫生村，以及省文明村等多项荣誉。

今天，当我们再总结下畈的成功经验时会发现，除了锐意要改变自己的决心，还因为当地规模相对较小，村民凝聚力相对较强，所以一旦执行决策，就比较顺利。

而且，在地缘之外，乡亲们大多沾亲带故，所以村干部也不敢有什么花花肠子，对不起先人。

他们有时总会想到那棵老樟树，500多岁了，荫泽了几代人。所以做了村干部，也要把村子当自己家，不能有一点点私心，想的是村民的未来，村子的发展。

即使这样，周方权和他的搭档，以及前任，在过去还是觉得“村务难搞”。

因为你做什么事情，“别人都不理解，总要说你点什么。” 尤其是像垃圾分类工作中涉及到各种花销，就更难免会招惹非议。

在无数口舌的背后，很多时候都跟村干部手中的那点权力有关。

02

近些年来，我们频频会看到“小官大贪”的新闻。

就比如我刚搜索到的，也在《中国纪检监察报》上刊登过的案例：广东省中山市港口镇一名股级干部11年间作案500余次，累计虚报冒领民政扶贫专项资金3500多万元。

村干部也不例外，不断有人出现在各种报道中。

湖南省纪委曾在2018年5月对各地查处的10起群众身边腐败和作风问题典型案例进行了通报。

其中，包括长沙市岳麓区岳麓街道黄鹤村党支部原书记刘长生收受贿赂问题、涟源市安平镇新万村党支部原书记吴志平贪污侵占工伤赔偿金问题等在内，有8起是村干部贪腐问题。

【图说：这则漫画很形象地描绘出某些村官在扶贫领域腐败和不良作风问题】

《人民日报》曾撰文《为什么村干部容易贪腐？》解释，其中有两点让人印象深刻。

一点是村干部不属于正式干部和国家工作人员，卸任后就是普通村民，没有提拔、晋升等激励与希望，反过来，一年或半年内不得提拔的警告、严重警告处分以及其他对正式官员行之有效的纪律处分对村干部根本没有什么意义，所以容易导致一些村干部心无忌惮；

还有一点就是，缺乏行之有效的监督。村干部受村民监督既是应有之义，《村委会组织法》也规定了民主监督和村务公开制度，但因暗箱操作是腐败的遮羞布，部分村干部自然倾向于拒绝进行村务公开和接受监督，村民对此办法不多……

这便带来了一些村干部常常会在贪污补贴、弄虚作假以及私自变卖村里资产上栽跟头。尤其是偏远山区，山高皇帝远，上面管不到，更是胡作非为。

尽管近年来打“虎”让国人振奋，但有时身边的苍蝇比老虎更可怕。

尤其是近些年来，随着城市化的推进，以及国家对乡村振兴的发力，以前不把村干部当干部的村干部就更“吃香”——手中的权力看似微小，但握着一块天。

不提别的地方，就说宁海。这个计划单列市宁波市的下辖县，也是国务院批准的第一批沿海对外开放地区之一，近些年来对全县经济欠发达的区域实施各种惠农、支农政策，同时，新农村建设以及治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”工程也全面铺开。

政府投入的资金不断增加，项目不断增多，工程不断增多。

报告文学作家简平在《权力清单：三十六条》一书中便提到，2014年，县级以上财政安排各项农村扶持资金达上百亿元，最大一个村在这一年有上千万元的扶持资金到账。

这让时任宁海县委书记的褚银良敏锐地意识到，当村干部手中握有的权力变得越来越大，如果“村一级权力如果没有规范和监督，一定会产生滥用现象，最终滑向腐败”。

尽管全国实行了村级民主选举，但并没有改变基层的运作模式，没有改变基层过大的权力集中、责任过大、能力有限和信息不对称等一系列制度结构问题。

很多时候，村级组织换届前，“有的候选人到处做工作。村民白天忙，候选人大多晚上活动。而农村狗多，对来访的人免不了叫一阵。半年下来，‘连狗都生病了。’”（张均斌，《中国青年报》）

在和时任中共宁海县纪委书记李贵军做过深入的探讨之后，“他们认为，抓住村干部权力运行监督这个关键，就抓住了农村治理的‘牛鼻子’。

把权力运行的盖子揭开，一切就都在阳光之下了，所以，应该依靠民主与法治，通过编织制度的笼子，将村干部的权力运行规范起来，这样才有可能来限制权力、制约权力，破除违规用权、徇私枉法等产生腐败的体制和机制。”

那么，“必须要做的工作其实很明确，那就是厘清村干部权力边界，梳理村级事务权力清单，建立健全可操作的权力运行制约和监督体系。”

在简平看来，“宁海创建村级小微权力清单制度与浙江省推行的政府层面的‘四张清单一张网’的改革是相呼应的。”

此前一年，中共浙江省委十三届四次全会决定，将建立公开政府权力清单制度作为近期重点突破的改革项目。

之后，浙江省将权力清单制度作为重要工作紧抓不放，高速推进，不仅成为首个建成政府“权力清单”的省份，而且还形成了独具特色的“四张清单一张网”（即行政权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单以及浙江政务服务网）的建设模式。

某种意义上，创建村级小微权力清单制度，不仅有效对接了省级层面的“权力清单”改革实践，彻底解决权力“最后一公里”的瓶颈，更重要的是，让村干部明确了自己什么能做什么不能做，有些事情又该如何做——这不仅是依法治国的乡村样本，同样也是保护干部。

葛方权说，我们做任何事情只要按照清单来，就身正不怕影子歪。

03

村级小微权力清单制度的提炼、总结和推行，需要落地实验。由于在垃圾分类上的出色表现，下畈成了这一制度的首批试点村。与其一溪之隔的湖头也同为试点村之一。

在下畈为此次试点特别创建的纪念馆中，我看到了这样的前言：

作为最早参与这项制度的试点村，湖头、下畈“以自身为典型‘解剖麻雀’，对所有涉及村级治理的法律法规、规章制度进行摸排梳理，建立涉及村级重大事项和便民服务事项小微权力清单……”

就比如在“千村示范、万村整治”刚开始时，周方权便发现这个好工程到了下边，有可能推不下去，病根就出在村级事务管理决策上。

之前村级事务是“村两委”（村党支部委员会和村民委员会）6个人开会“说了算”，村里的党员、村民代表不参与。这便导致政策到了下面很难推行，推行不好，又容易让干部背锅。所以必须要在村务管理上“动刀子”。

不得不说，村集体看上去很小，但一旦“解剖”，便发现事无巨细。

牵头这个清单工作的县纪委对此就深有体会。

它们需要会同农林、国土、民政、计生、建设等二十多个涉农部门，通过上下联动、反复酝酿和协商，专题研究村级组织和村干部职能；

还需要深入试点村庄，通过开会、访谈，广泛听取村干部和村民的意见和建议，摸清究竟有多少涉及村务工作的权力事项……

在这一系列工作之后，它们得到了一个让人大吓一跳的结果。

“汇总整理后的各项法律法规和政策打印出来，竟有248页，犹如一本厚厚的书，这还不包括许多涉农政策文件的附件。”

在《权力清单：三十六条》一书中，简平写到，“与此同时，收集和汇总的村级组织和村干部权力事项，林林总总，加起来也有60余项之多，琐碎而具体，但同样呈散沙之态，村干部和村民无法有条不紊地一一细述，随意性较大。如此粗陋必将导致不能细致、精准地开展工作。”

制度再漂亮，推行困难就成了“墙上走不下来的制度”。

李贵军认为，在农村的实际工作中，村干部和村民真正需要的是简便易行、一看就懂、容易操作的“干货”。最好能像“红绿灯”那样，红灯停，绿灯行，简单明了，人人都懂，而且人人都必须遵守多好。

最后，化繁为简，所有的相关内容，被浓缩成了一本薄薄的册子，共分36条，其中，涉及村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等19条村集体管理事务;

另有村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配等17项便民服务举措。

基本涵盖村级组织和村干部行使村务权力的全部内容。

并以运行流程图的方式，让文化程度不同的人都能清晰明了。

【图说：被梳理清晰的“三十六条”，正好组成了一个“36”（王千马摄）】

三十六条的第一条，便是周方权很在意的村级重大事项“五议决策法”。

在最初的版本中，面对村级重大事项，如本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；本村享受误工补贴的人员及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用方案；土地承包经营方案……的做法如下：

先经村党组织提议，然后再经两委联席会议商议，并经党员大会审议、村民代表会议决议（决议结果公示3日），最后由两委会组织实施决议。实施结果公示并接受群众评议，村监会全程监督。

这带来的好处就是，让权力在阳光下运作，真正的实现了集体决策，更重要的是，由于党员、村民代表的加入，使得决策深入到每家每户，为每个人所知，一旦最终形成决议，便全员遵守，不会扯皮。

下畈便因此收益匪浅。这尤其体现在村头溪流的改造上。

此前，宁海曾在下畈征地30亩，每亩征地费用为4.6万元，和附近村庄相比算低的。

“为了让村民理解并接受政策上的差异，确保工程顺利推进，征地前，村里按照‘五议决策法’召开村民代表大会。

会上作出决议，凡是村民家中被征收的土地超过村民全部承包地60%的，以后都有资格办理失地农民基本养老保险。”（胡珊，《下畈村：让法在村庄落地生根》，《宁波通讯（图话版）》）

有了这样一个流程和承诺，此前是农村工作老大难的征地，此次却顺利推进，不到两个月时间就完成了。即使等一段时间还没有拿到征地费用，但村民们无一闹访。

从这个事例也可以看出，村级事务其实也不难做，而村干部也不难当。只要你能找到打开村民心结的那把“钥匙”。

以前村民老让人觉得“无理取闹”，也是因为很多事不透明，村干部自己就作了决定，现在按册子办事，村干部做什么村民自己都有数，所以他们自然不会跟村干部“过不去”。

04

随着“三十六条”在下畈等村成功试点，它也在宁海全县铺开。

2014年9月，浙江省副省长黄旭明对宁海上报的“农村权力清单36条”工作专报批示：

“真正的美丽，是由内到外的。宁海县‘农村权力清单36条’的做法，是美丽乡村建设的题中之义，做得很好。”

同月，中科院、人民大学调研组来宁海调研“村级权力清单36条”。新京报则刊文《浙江宁海：36条“权力清单”防“小官巨腐”》……

2015年1月，杨勇成为宁海新一任县长——这位多年来一直在宁波任职的领导干部，同样很看重利用“三十六条”密织基层发展的“护廉网”，并致力打造美丽乡村管理上的“宁海样板”。

这让对“三十六条”的关注，也上升到国家层面。5月，有民政部成立《基层社会治理创新地方经验研究：宁海“36条”》课题组进行“宁海县村级权力清单36条”百村调查；

8月，中央组织部印发关于《浙江省农村基层党建工作经验做法》的文件，将宁海农村小微权力清单制度这一做法向全国推广……

1613年5月19日，徐霞客从宁海这个小城出发，让宁海自此走进了“中国旅游日”。

今天，宁海开创的小微权力清单，又一次广为天下知。

【图说：“36条发源地主题展厅”的门口对联，直抒心意（王千马摄）】

这既反映了宁海的开创精神，同时也反映出这个国家对基层治理的关切。尤其是在乡村振兴的当下，没有很好的基层治理，肯定实现不了这一重要国策。

不过，“三十六条”虽好，但也得与时俱进。2016年底升任宁海县委书记的杨勇表示，“三十六条”是从农村基层实践中总结出来的制度，农村建设、改革在不断深化，“三十六条”也不可能一成不变。

在岔路镇纪委书记童小能特意给我找来的不同年度的“三十六条”中，就会发现，比起2014年，在“五议决策法”上由两委联席会变成了三委联系会议，加上了村务监督委员会。

与此同时，三十六条第二条有关物资、服务采购事项也有了重大的变动。

此前规定，1万元以上的项目，在由两委联席会议商议之后，必须由村民代表会议决议（决议结果公示3日）、两委会组织实施决议之后，再公开招标（招投标结果公示3日，签订合同），但是下畈在实践中发现，如果这点钱都要招投标的话，说不准连制作招标文书、缴纳相关税金都不够。

所以第二条在今天就变得更人性化了，那就是将项目分为2万元（不含）以下、2-10万元（不含）以及10万元以上三个层级，区别对待。其中，10万元以上相对严苛，在三委联席会议商议之后，经由党员大会审议、村民（成员）代表会议决议、三委会组织实施决议，再进乡镇（街道）公共资源交易中心公开采购。

也正是根据各村运行的实际情况，按照“革新、求进、提质”的要求，宁海不断对“36条”的具体内容进行调整，以求更适应农村工作实际。

其中归并人员任用等权力5项，取消计划生育、户口迁移等权力3项，修改完善流程28项，增加惠农补助清单15条和村务监督规范等内容，减少了不合时宜的权力事项、流程环节、提供资料等3方面内容。

2018年4月，升级版的“三十六条”在宁海全县推广。

周方权便发现，升级版的“三十六条”“比原来更加清晰，更加有条理，特别是集体资源性资产处置、现金支取（转账支付）、‘三务’公开流程等几个流程图更加清楚明白，便于按图操作。就算是没有经验新上任的村干部，有了这‘三十六条’升级版，也就等于有了尚方宝剑，按图操作绝不会出错。”

除了内容，“三十六条”在形式上也有了不少变化。它不断通过各种漫画上墙、舞台戏表演，让“三十六条”深入人心。此外，它还被印刷成一本薄薄的小册子，可以随时带在身边揣进兜里的那种。

如今，智能时代，大家习惯了手机上看东西，所以小册子照出的同时，还在封面印上了一枚二维码。以后大家可以直接刷码阅读了。

【图说：各个年度的小册子（王千马摄）】

更重要的是，“三十六条”还开辟了“智慧运行系统”。以前，尽管“三十六条”对资金等项目的实施运行有监督，但在实际操作过程中，仍偶尔出现工程项目规避招投标、工程量随意变更、资产资源低价发包、未及时缴纳租金等“打擦边球”问题，这个智慧运行系统无疑给这些漏洞打上“补丁”。它具有留痕、查询、预警和提醒等功能，可实现对全县村级集体工程项目和资产资源实施情况实时监督。

这个不断被完善和升级的制度，也再次引发国家关注。同样是在2018年，宁海首创的 “小微权力清单制度”被写入中央一号文件。

文件中明确提出，要推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。

在我看来，这份“让村干部手中的权力首次有了明确的‘边界’，让基层群众办事变方便了，村务监督效果变好了，更让农村干群关系变和谐了。与此同时，老百姓的政治意识、民主意识、公共意识也因此增强了……”的小微权力清单，无疑很对症下药。

同年，在首届“中国廉洁创新奖”颁奖仪式上，“宁海村级小微权力清单三十六条”入选，成为宁波唯一获此殊荣的项目。

在接下来不久举行的浙江省委全会中，村级小微权力清单制度的“宁海经验”，与“枫桥经验”“后陈经验”，又一起写入省委“清廉浙江”建设决定。

看着由自己试点，从岔路出发的“三十六条”为全省、全国所用，下畈的感觉好极了。

作为垃圾分类的示范村、国家第一批绿色村庄，以及“三十六条”的试点村，下畈在抢先一步中，看到了自己未来发展的新路径。

【图说：下畈村中的大标语（王千马摄）】

“中国的改革始于农村，40年前小岗村的故事家喻户晓。”

在《权力清单：三十六》一书中，简平高度评价这项宁海人民智慧的结晶，并认为这项“注定要在共和国的历史上留下印迹”的改革措施，“其意义或可媲美当年的小岗村。”

正如当年的小岗，当今天的中国乡村一旦在新时期找准自己前行的方向，自觉自愿地承担起改革破题，并努力追求对美好生活的向往，它们爆发的能量也一定惊人。

本文系网易新闻·网易号人文浪潮计划签约账号

【吾球商业地理】原创内容，

撰稿 |王千马

图片 |除注明外，均来自王千马

关注一座城市、一块区域、一个国家与商业之间的亲密关系，及内在逻辑

“吾球商业地理”公众号：wuqiushangye，

您还会继续读到更多精彩文章！