盐铁官办，开辟财源，汉武帝中后期财政政策出台内情

本篇系精读中国史连载113，《秦汉史话》连载23，欢迎收看。

汉武帝经略文治武功的雄图，在短短的20年间，几乎耗尽文景以来所有的积蓄。结果汉王朝国库虚耗，财政陷入了极度的困境。

01、三大方面耗尽汉廷积蓄

一方面，汉朝与匈奴长期的战争，耗费巨大。自武帝元光二年（前133)， 至武帝元狩四年（前119)，双方攻战年年不息，大规模的战争就有三次。

据《史记·平准书》记载，汉廷在这期间用于防御匈奴以及对匈奴作战的军费开支，所耗费的资财往往数以亿计。如修筑朔方城时，动用了十万余人，费数达“十百巨万＂（巨万即万万）；又如武帝元狩二年（前121)， 汉朝对匈奴用兵，一年就耗资“百余巨万＂。

这十几年伐匈奴的费用开支，使汉廷＂府库益虚＂，国家财政支出困难，以至形成“大农陈藏钱经耗，赋税既竭，犹不足以奉战士”的局面。至于人力的伤亡，数字也相当惊人。

另一方面，汉武帝穷奢极欲，挥霍无度。他扩建上林苑，就是其中一例。上林苑原为秦朝皇家苑囿，汉初曾允许农民辟为耕地。汉武帝即位第三年，再度圈占并开始扩建。

据《汉书·扬雄传》 记载：“武帝广开上林，南至宜春、鼎湖（今陕西蓝田县）、御宿 （今陕西长安县）、昆吾，旁南山（即终南山）而西，至长扬、五 祚（今陕西周至县），北绕黄山（今陕西兴平县），濒渭（即渭水）而东，周袤数百里。”

规模如此宏大的上林苑，周围300余里，占地横跨数县。苑中修建大量的宫阙、楼观、湖泊、水池等等。它们弥山跨谷，星罗棋布，巍峨壮观。其间种植无数奇花异草、畜养大量珍禽奇兽，成为汉武帝及皇室娱乐之地。

从长安城中到上林苑，还有皇室专用的复道相通。每处豪华的离宫别馆，又有大批宫女迎候，并且派驻重兵防守。

上林苑的扩建工程，并非一时或数年完成。汉武帝在位期间，上林苑的土木之功，几乎从未间断过。甚至在对匈奴用兵之时，汉武帝仍然不顾财力匮乏，于元狩三年（前120)在苑中开凿一个巨大的人工湖，这就是昆明池。

昆明池仿造滇池，周围40里，可供水军操练之用。它的周围列观环绕，池中戈船、楼船林立，景色壮丽，是供皇家游览的又一胜地。

《三辅黄图·序》称：汉武帝大兴 “土木之役，倍秦越旧，斤斧之声，叁插之劳，岁月不息，盖骋其 邪心以夸天下也。”就劳民伤财而言，与秦始皇相比，确实有过之而无不及。至于其他挥霍，如后宫、器物、赏赐等，不计其数。

此外，再加上兴修水利，灾荒赈济，移民就食等项支出，用度更加不足。汉武帝即位以来，各种自然灾害，包括水灾、旱灾和虫灾等，几乎相继不断。尤其元光年间那次黄河决水，使附近十余郡遭受水患，农业生产经常歉收，沿河各郡虽然修筑堤塞，但是一直没有治理好，因此所花工程费用不可胜计。

武帝元狩三年（前 120)，山东又遭受大水，受灾饥民无数，汉廷尽发郡国仓廪，犹不足以赈贫民；又募豪富相贷假，仍不能相救。于是，汉廷将70万贫民迁至河西、朔方以南新秦中（今内蒙古杭锦旗一带），＂衣食皆仰给县官，数岁假予产业”，结果“其费以亿计，不可胜数”，以至“县官大空" 。

上述汉武帝长期用兵，穷奢极欲，自然灾害，造成了财政开支恶性膨胀。汉廷国库空虚，财政陷入困境。为了解决汉廷财政困难，只有开辟新的财源。这是汉武帝中后期财政政策变化的主要原因之一。

引起财政政策变化的另一个原因，则与抑制地方豪强势力的发展有关。文景年间发展起来的豪强地主，一部分是经营冶铁煮盐，或者经营其他工商业的富豪转化而来的。

汉武帝对这股势力进行过抑制或打击，但是土地兼并始终没有停止。为了“摧浮淫并兼之徒”，“离朋党，禁淫侈，绝并兼之路”；也为了加强对经济领域的统治，解决财政来源， 汉武帝运用专制的政治力量，实现对商贾的诸项经济权益的剥夺，使财政政策发生了重大变化。

02、五大措施敛聚钱财

主要措施有如下几项：

第一，实行盐铁专卖。盐铁是人民生活、生产的必需品，将它们收归官营，使汉廷濒临枯竭的财政，重新获得两项重要的财源。

武帝元狩三年（前120)，经大司农郑当时的推荐，汉武帝起用齐地大盐商东郭咸阳、南阳大铁商孔仅为大农丞，由他们主持经营盐铁生产。又任命桑弘羊为侍中，这位洛阳商人之子，从此成为汉武帝的亲信。此“三人言利事，析秋毫矣" ，形成一个敛财的班子。

武帝元狩四年（前119), 东郭咸阳和孔仅联合上书，建议将煮盐、冶铁收归官府经营。在产盐地募民煮盐，盐民自负费用，由国家定价收购，并统一销售。在产铁的地区，设铁官，由“卒徒＂（即士卒）、刑徒开山鼓铸。不出铁的地区，则置小铁官，统属于所在县，负责回收旧铁，改铸其他器具。凡是私自 冶铁、煮盐者，将处以砍掉左趾的刑罚，并没收其器物。

汉武帝采纳这一建议，并命令东郭咸阳、孔仅到各地筹办，设置盐铁官署。但是，盐铁官营的政策，与汉初国策相悖，又损害盐铁业者的利益，引起朝野一片哗然，尤其遭到盐铁业者的反对。为了减少盐铁专卖的阻力，有利于盐铁生产的经营，一些盐铁业的巨商豪富，大多被任命为盐铁官吏。那位兴办盐铁专卖的有功之臣孔仅，三年后擢为大司农，负责主管国家的财政，位列“九卿＂。

所以司马迁说：从此，“吏道益杂，不选，而多贾人矣”汉武帝一反汉家的禁令，从商人及其子孙不准仕宦为吏，到起用一批富商大贾充任盐铁官吏，既是当时客观需要的权宜之计，也是一种政治上的收买或妥协，以换取盐铁豪富们的支持。

据《汉书．地理志》记载，当时全国27个郡，设盐官35处， 主要分布在沿海、西北和西南产盐地区。同时，又在36个郡国及“三辅”，设铁官47处，包括中原到边远地区。

从一些文献记载看，在盐铁专卖实行初期，除了官营的盐铁业之外，有的诸侯国的冶铸煮盐，似乎并未完全禁绝。如《汉书· 张汤传》记载，赵国长期以冶铸为业，赵王常与铁官发生争讼。《汉书· 终军传》又载，武帝元鼎年间，博士徐偃托言受诏，“使胶东、鲁国鼓铸盐铁＂。这些记载恰好说明，尽管当时对私人经营冶铁、煮盐的禁令非常苛严，但是私家冶铸煮盐仍未完全禁绝。

对上述现象进一步整顿，大约是在武帝元封年间。元封元年（前110)，汉武帝的侍从亲信桑弘羊，以搜粟都尉领大司农，继任掌汉廷财政之职，进一步发展盐铁专卖事业，使各项制度不断完善。

从此，汉王朝垄断了全国盐铁生产，财政顿厄的状况得到了好转，盐铁生产也进一步扩大。尽管如此，当时盐铁官营弊端甚多，诸如质量低劣，价格昂贵，强制买卖等等，成为刻剥人民的一大祸害。

第二，征收算缗钱。为了解决财政困难，与盐铁收归官营的同时，元狩四年（前119)，汉武帝又下令征收算缗钱。这是对工商业者征收的资产税。主要内容如下：凡经营买卖的商人、放高利贷者、围积货物取利者，包括无市籍的商人，各自都要呈报资产总数，并按百分之六的税率纳税，即二千钱抽税一算(120钱）；生产各种手工业品出卖者，其物品价值按百分之三征税，即四千钱抽 一算；非三老、北边骑士，凡有辂车（小车）者，每辆征税一算，商人的辂车，每辆征税二算；船长五丈以上者，每只船征税一算；凡隐匿财物不报，或呈报不实者，罚戍边一年，并没收全部资产； 有市籍的商人及其家属，都不准占有土地，违反禁令即没收其土地 财产。

从上述规定的内容看，这项算缗令的颁行，对商人的打击和限制最重。它不但表现在对商人加倍征税，而且凡属商人的财物，都要缴纳税收，大大增加了商人的负担。

不过，禁止商人占有土地一项， 既可防止商人投资于土地，又是缓和土地兼并的措施，从而维护汉廷财政的来源。

算缗令颁行之后，许多商人、豪富匿财不报。武帝元狩六年 （前117)，又下达告缗令，以告发隐瞒资产不报、或者呈报不实者。为了推行这项法令，汉武帝使杨可主告缗，被告发者即没收其财物。当时著名的酷吏、右内史义纵，认为这是乱民之举，并逮捕杨可的僚属，结果义纵以“废格沮事”罪，即对诏令执行不力， 被处以弃市的极刑。

武帝元鼎三年（前114)，汉王朝加紧推行告缗令，规定凡能告发隐匿资产及呈报资产不实的，将分给所没收资产的半数以资奖励，一时告缗遍及全国各地。中产以上的商贾，大多数都被告发。于是，汉廷分派官员到各郡国收缴缗钱，没收数以亿计的财物，成千上万的奴婢，以及大量的田宅，大县土地达数百顷，小县也有百余顷，中产商贾大多破产。

告缗令前后实行四年，至元封元年 （前110)停止。这是自汉初实行＂抑商”政策以来，在经济领域对商人打击最重的一次。其影响所及，以致“民偷甘食好衣，不事畜藏之产业"，工商业的发展受到了压抑。

第三，统一币制。自汉初以来，由于钱币允许私铸，造成币制混乱，货币一再贬值，物价不断上涨。这种情况延续到汉武帝时期。

武帝建元元年（前140)，汉王朝新铸三铢钱，废止文帝时通行的四铢钱。但是过了四年，即建元五年（前136)，又罢三铢钱，改铸半两钱。至武帝元狩四年（前119)，汉廷不仅制造皮币，又铸白金（银锡合金）币三品，同时更铸三铢钱，废止半两钱。

当时虽然禁止私铸，规定犯者要处以死罪，但是私铸白金币的人，依然不可胜数。武帝元狩五年（前118)，因三铢钱太轻，又令郡国改铸五铢钱，再次废止三铢钱。

当时，私铸钱币现象一直未能制止，吏民犯私铸死罪者达数十万之多，其中尤以楚地最为严重。私铸现象如此之甚，造成钱币不断贬值，如白金币刚刚通行四年，因“白金稍贱，民不宝用“ ，元鼎二年（前115)即告废止；有的钱币甚至只通行一年即罢，给财政管理带来很大困难，稳定币制成为当务之急。因此，武帝元鼎四年（前113)， 汉王朝不得不采取三项措施。

首先，下令将铸币权收归汉廷中央，指定由“上林三官”铸钱，即由掌上林苑的水衡都尉所属均输、钟官、辨铜三官统一铸造，称为“三官钱”或“上林钱”，同时禁止各郡国铸造钱币。

其次，规定只通行“上林三官”所铸五铢钱，全国各地非“三官钱” 不得通行，过去郡国所铸各种钱币一律废除。

还有，下令郡国将铸钱的铜输入“三官”，以保证三官钱金属的质和量，使各地私铸无利可图。从此，私铸钱币的现象逐渐减少，币制才日趋稳定。

第四，置均输、行平准。为了增加汉廷的财政收入，打击商贾随意哄抬物价，武帝元封元年（前110)，继任大司农的桑弘羊，建议置大农部丞数十人，分派到各郡国担任均输官，又在京师设置平准官，以便实施“均输”和“平准”这两项措施。汉武帝采纳他的建议。

所谓“均输＂，指统一管理各地贡物的征收、买卖和运输。根据汉法规定，各郡国每年要向汉廷进奉一定的贡物，称之为贡献。这些贡物往来运输繁杂，有的不一定是汉廷需要的物品，有的运输费用超过原物价值，因此在郡国设置均输官，负责将所需贡物及时运往京师，将不需要的物品运到市井销售，所得钱财上缴大司农，以减省郡国运输贡物的负担，又可以增加汉廷财政收入。

在京师设置平准官，主要负责收购各地货物，“贵即卖之，贱则买之" ，达到平抑市场物价的目的，使富商大贾无法牟取暴利。

第五，榷酒酤。继盐铁专卖之后，武帝天汉三年（前98)又实行酒专卖。当时，汉王朝的财政状况已经好转，禁止民间酤酿，实行官府经营，以独取酒的专利，进一步加强汉廷的财政力量。

汉武帝采取上述几项措施，从经济上加强中央集权，使汉王朝财政迅速好转。自元鼎年间以来，汉廷的财政收入，几乎与日俱增。根据《史记·平准书》记载，当时汉朝中央集中了大量的财富。所以，到汉武帝中后期，“宫室之修，由此日丽＂；封禅巡行，所费甚巨，这些开支＂皆取足大（司）农＂。

这固然表明汉王朝财政状况的好转，同时也预示随着国家财用的富足，汉家统治者将步入更加奢侈的末途。