最高法判例：强制移交土地行为的适格被告判断

裁判要点

确定强制移交土地行为的被告，一般应当依据作出强制移交土地决定、具体实施移交行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。被诉行政机关并无强制移交土地的职权，其在土地主管部门未作出交地决定的情况下迳行组织实施强制平整土地的行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的强制性规定。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申2069号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：许祖聪等23人。

诉讼代表人：许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村269号。

诉讼代表人：许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村126号。

诉讼代表人：许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村36号。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：浙江省临海市杜桥镇人民政府。住所地：浙江省临海市杜桥镇解放街472号。

法定代表人：卢树威，该镇人民政府镇长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省临海市人民政府。住所地：浙江省临海市东方大道99号。

法定代表人：梅式苗，该市人民政府市长。

一审原告、二审上诉人：许小友，男，1959年1月30日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村75号。

一审原告、二审上诉人：许德成，男，1949年11月19日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村261号。

再审申请人许祖聪等23人诉被申请人浙江省临海市杜桥镇人民政府（以下简称“杜桥镇政府”）、被申请人浙江省临海市人民政府（以下简称“临海市政府”）土地行政强制一案，浙江省台州市中级人民法院于2017年11月8日作出（2017）浙10行初75号行政判决：驳回许祖聪等25人对临海市政府的起诉，确认杜桥镇政府于2017年3月3日为实施浙江省国际眼镜城项目征收胡田村集体土地中强制移交土地的行政行为违法。许祖聪等25人、杜桥镇政府不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年3月2日作出（2017）浙行终1581号行政判决：驳回上诉，维持原判。许祖聪等23人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

许祖聪等23人向本院申请再审，请求撤销二审判决，对本案进行再审，并判决撤销被申请人于2016年12月16日作出的浙土字（331082）A[2016]-0010《浙江省建设用地审批意见书》，撤销被申请人作出的浙政复[2017]139号行政复议决定书。许祖聪等23人申请再审的主要事实和理由为：1.征地报批之前未经被征地农民知情确认，未告知听证权利也没有举行听证属于违法。2.杜桥镇政府、临海市政府超越法定审批权限作出了涉案地块的征收审批行为。3.涉案地块中的9.2776公顷应当一并予以征收审批，杜桥镇政府、临海市政府无权批准使用集体土地。4.被征地农民没有得到合法、妥善安置。5.涉案批准行为不符合临海市土地利用总体规划和土地利用年度计划的要求，临海市也不具备相应的农用地转用指标。6.涉案项目占用了大量耕地，且当地政府没有组织补充耕地。

本院认为：本案争议焦点在于被申请人临海市政府是否属于本案适格被告，以及被诉强制移交土地行为是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制移交土地行为的被告，一般应当依据作出强制移交土地决定、具体实施移交行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。本案中，原审法院根据再审申请人许祖聪等23人提供的照片和“杜桥微发布”等证据，认定涉案强制移交土地行为由被申请人杜桥镇政府实施，并无不当。《临海市政府关于重新公布全市范围内征地区片综合价的通知》并不包含组织或委托实施强制移交土地的内容，原审法院驳回再审申请人对被申请人临海市政府的起诉，并无不当。因被申请人杜桥镇政府并无强制移交土地的职权，故其在临海市国土部门未作出交地决定的情况下迳行组织实施强制平整土地的行为，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的强制性规定。一审法院据此确认被申请人杜桥镇政府作出的强制移交土地的行政行为违法，二审法院驳回再审申请人和被申请人杜桥镇政府的上诉、维持原判，均无不当。再审申请人提出的征地报批之前未告知听证权利及未组织听证的问题，不属于本案的审查范围。

综上，许祖聪等23人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人许祖聪等23人的再审申请。

审判长　王　岩

审判员　汪鸿滨

审判员　蔚　强

二〇二〇年五月十五日

书记员　罗梦娟

来源：鲁法行谈

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