高级、中级法院法官助理到基层法院入额的困境及路径

长期以来， 我国施行初任法官 “本院任职” 不同层级法院初任法官的职业发展机会存在落差， 部分初任法官认为基层法院并非理想的任职去向，“本院任职” 模式下高层级法院法官员额优先用于自产法官，下级法院法官选拔到上级法院存在壁垒， ２１ 世纪初便提出的法官逐级遴选制度难以真正落实， 因法官职业缺乏内部流动性， 特别是纵向流动性， 无法实现人力资源优化配置，法官工作潜能和积极性难以充分激发。２０１９ 年 ４ 月 ２３ 日修正的 法官法 第十七条规定 “初任法官一般到基层人民法院任职，打破了“本院任职” 旧有模式，新的法官初始任职制度雏形初现。

一、问题

1.部分潜在的入职者视基层法官为价值较低的职业选择且不愿为遴选至上级法院付出成本和承担风险，在初任法官一概基层任职的制度约束下可能放弃尝试成为法官，法院核心人力资源虽实现内部结构优化 ，却存在法官职业吸引力整体降低、 法官质量总体倒退的风险从而背离 “高素质法官队伍建设” 的立法初衷，为防范上述风险，应考虑采取措施增加法官职业的吸引力。

2.推行初任法官基层任职， 基层法院是直接受益者， 却对高层级法院不利: 一是自产法官流失，只能输送至基层 “为他人做嫁衣裳”。二是法官助理流动性增加。容易出现 “助理荒”。三是法官助理职业发展的 “起跑线” 和 “天花板” 优势不复存在，人才吸纳能力降低。

3.上级法院法官助理到基层法院入额，是推行初任法官基层任职制度过程中个体利益冲突最为剧烈的情形。一方面，到基层入额会降低职务职级的 “起跑线” 和 “天花板”， 丧失原本占优的职业发展平台，上级法院法官助理难以接受。另一方面， 基层法院法官员额有限，自家尚且僧多粥少，上级法院还来挤占，基层法院法官助理不支持、 不认同。

二、措施

1.可考虑通过控制案件增量、 合理分配存案，减轻法官特别是基层法官的负担，使工作强度不再成为法官职业吸引力的软肋。案件增量方面，可通过改革诉讼费收费标准、 发展多元解纷机制等措施控制诉源， 减少进入诉讼的纠纷数量， 将案件规模控制在司法人力资源可承受范围之内，在存量案件的管理和应对上， 加大中央政法专项编制和法官员额比例向基层法院倾斜力度， 充分考虑法院之间层级差异、 地区差异以及法院内部部门差异，采取 “工作量均质化” ，配置法官员额， 防止出现层级性、 区域性、 内部性忙闲不均。

2.对高层级法院自产法官减员可通过法官逐级遴选补充， 且遴选法官素质理论上通常会高于自产法官，于此实现帕累托改进为大概率。其次， 在高层级法院无法及时补充招录法官助理时， 从下级法院交流选调顺利成章。这为下级法院法官助理提供了到高层级法院工作学习的机会， 推行起来应无障碍。

3.基层法院法官助理所担心的员额挤占问题，可通过上级法院逐级遴选法官与下级法院选任初任法官同步协调推进解决。下级法院法官遴选至上级法院后，下级法院空出员额可用于上级法院法官助理入额， 通过省或市一级统筹员额实现动态平衡。上下级法院法官助理纳入一个盘子选任法官使得竞争更加充分， 有利于筛选出更优秀的法官，选任合格法官还有赖于科学、 合理、 规范的初任法官遴选机制， 从当前各地区法官遴选委员会的运行情况看， 主要采取大规模面试、 会议审议并票决的遴选方式， 难以实质发挥选任法官的专业把关作用，加强法官遴选机构的独立性、 确保遴选委员会组成多元化、 构建专业的遴选考核标准、 打造规范的遴选程序迫在眉睫。

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