海门撤县设区引发思考：城市为何竞逐“无县时代”？

　　6月以来，撤县设区的“官宣”不断。前有四川撤销新津县设立成都市新津区，山东撤销蓬莱市、长岛县，设立烟台市蓬莱区，后有河北将邢台县、任县和南和县并入邢台市区，各地行政区划调整不断，撤县设区成了潮流。

　　就在昨天，海门撤县设区的消息再度刷屏，南通市辖区多了一位“新成员”。

　　新崇川区、海门区加盟，南通告别“小马拉大车”

　　江苏城市扩容有了新动作。

　　7月17日，江苏省政府官网正式发布消息称，撤销南通市崇川区、港闸区，设立新的南通市崇川区，以原崇川区、港闸区的行政区域为新的崇川区行政区域；撤销县级海门市，设立南通市海门区，以原海门市的行政区域为海门区行政区域。

　　从“海门市”到“海门区”，一字之别的背后，是海门为南通市区“贡献”出的90余万常住人口、近1200平方公里的区域面积，以及位列全国百强县第17名的GDP。

　　在人口、面积、经济实力的三重“加持”之下，南通进一步“开疆扩土”。加上港闸区和崇川区合并而成的“新崇川”，南通市辖区“三足鼎立”的格局已经形成：崇川区、通州区、海门区，并下辖如东县以及如皋、启东、海安3个县级市。

　　过去的南通地图

　　近十年来，南通的发展与南通的行政区划变迁同步进行着。

　　南通素有“北三县”“南三县”“一市区”，北三县是海安、如皋、如东，南三县是通州、海门、启东，而南通市区规模却小的可怜。

　　2009年3月23日，通州市正式成为通州区，南通市辖区面积、人口翻番；2018年，海安县变成海安市，2019年海安市凭借1100亿元GDP成功入围全国百强县30强。

　　去年，南通经济总量达到9383.4亿元，成为名副其实的江苏“第四城”。而海门市以1352.37亿元排名南通第二，仅次于通州区。如今，海门撤市变区，空间瓶颈突破，一直困扰南通的中心市区首位度不够的问题有了解题方案，老城区弱、新城区强的“小马拉大车”局面不再，南通市辖区发展已板上钉钉。

　　“南通建设“北上海”，就是要把南通建设成为上海大都市圈沪苏通核心三角支点城市。

　　怎么建设？

　　“首先是要建成大城市。”江苏省人民政府参事室宋林飞教授认为，现在南通市城区还不够大。因为2016年，国家《长三角城市群发展规划》对南通的定位，是城区常住人口达到100万以上300万以下的“Ⅱ型大城市”。如今，有了海门区的百万级人口规模，各项交通、建设规划也将会纷纷落地生根。

　　不单单着眼南通辖区内部发展，作为“北上海”的南通，未来想的更多的是如何更快融入上海都市圈。在地图上，海门、启东和上海崇明岛隔岸相望，而在崇明岛上，至今还保留着南通的两处“飞地”——海门的海永镇、启东的启隆镇。

　　海门设区，这就意味着南通市区真正实现了与上海市区接壤，南通与上海进一步同城化、一体化发展。

　　江苏行政区划调整，一直在进行

　　资料显示，近十年，江苏曾多次进行区划调整。

　　省会南京在13年间进行过3次区划调整。2000年，南京撤销江宁县，设立南京市江宁区；2002年，南京进行“四区县并二”的区划调整，成立南京浦口区与六合区；2013年，南京再次迎来大规模调整，这一年，南京撤秦淮区、白下区，设新的秦淮区，撤鼓楼区、下关区设新的鼓楼区，高淳与溧水撤县设区。此后南京下辖区域再无县。

　　苏州也经历过几次“排列组合”。2000年12月，江苏撤吴县市，设吴中区、相城区，郊区更名为虎丘区；2012年，吴江撤县设区，同时合并三区设立姑苏区。这次调整使苏州直接与上海接壤，更主动地接受上海辐射带动。

　　2000年12月，无锡撤锡山市，设无锡市锡山区和惠山区；2015年10月，无锡市合并崇安区、南长区、北塘区三区设立梁溪区，并设立新吴区。这次调整后，无锡下辖五个区在户籍人口与面积等方面更加均衡。在此期间进行区划调整的还有常州，目前，常州辖5个区和1个县级市。

　　再说此次行政区划调整的南通。2009年3月23日，通州市成为南通市通州区。2018年海安撤县设市，设立海安市。去年南通5市GDP已全部突破1000亿元。

　　1996年扬泰分家后，扬州市下辖2区2县3市，分别为广陵区、郊区和宝应县、邗江县，代管仪征、高邮、江都3个县级市。2000年12月，邗江撤县设区，这次调整使扬州市区的面积和人口均得到扩张。2011年，扬州市区再次扩容，江都撤市设区，同时撤销扬州市维扬区，将原维扬区的行政区域划归扬州市邗江区管辖。此后，扬州市区面积扩大一倍，增加百万人口。

　　与南通同样沿海的连云港和盐城也曾进行区划调整，连云港2014年成立海州区，赣榆县撤县设区。2003年，盐城撤盐都县，设盐都区，2015年大丰市撤市设区。

　　运河之滨的淮安也曾进行多次区划调整。2000年12月，淮阴撤县设区，淮安市撤市设区；2016年，洪泽撤县设区，设立洪泽区，撤销清河区、青浦区，设立清江浦区。经过区划调整之后，可以使中心城市主城区的资源分布更加优化，同时能扩主城区面积，合理布局功能设施。

　　九里区曾位列徐州市五个主城区之一。2010年，徐州撤九里区，将原区域一分为三，分别划为徐州市鼓楼区、徐州市泉山区、铜山县。同年，徐州撤铜山县，设徐州市铜山区。

　　2002年4月，镇江撤江苏省丹徒县，设立镇江市丹徒区；2012年12月，泰州撤销县级姜堰市，设立泰州市姜堰区。2004年1月，撤销宿豫县，设立宿迁市宿豫区。

　　作为实现城市扩张的方式之一，撤县设区一直都在江苏进行着。

　　利弊兼具，调整区划也要因地制宜

　　“撤县设区”是不断优化城市空间结构的方式之一。因此网络上有观点认为，城市“无县化”可能是城市较好的发展状态。早在上世纪90年代末，武汉便实现了“无县化”，2013年南京也进入“全区化”，2015年北京下辖区域也实现了“无县”。

　　资料显示，“撤县设区”数量最多的是2000年，当年全国共有36个此类行政区划调整。

　　不难发现，撤县设区后，原县域招商引资、产业布局、基础设施建设等将纳入整个城市进行整体规划，在一定程度上有助于促进当地经济快速发展。例如南京江宁，20年前撤县设区后，经济发展迅速，如今已成为南京数一数二的经济强区。对市区来说，不仅发展空间变大，财政收入增加，城市发展也更高效统一，同时管理层级减少，行政效率也将提高。

　　此次南通区划调整，南通市委党校教授季建林也认为，这将促进南通高质量发展。他认为，海门撤市设区有助于提升中心城市首位度，为市区提升生产要素聚集能力；将原面积偏小的崇川区与港闸区合并成新崇川区，将大大提升资源配置效率和行政效能。同时便于南通更科学地定位功能，更好引导培育适合各区发展的地标性产业，有利于南通加快建设现代化大城市。

　　资料显示，2009年-2019年的10年间，全国共141个县被撤销，同期增加110个市辖区。从长期来看，通过撤县设区这种方式来扩大城市规模，加快经济发展似乎是一个不错的选择。

　　但是需要认识的是，此类行政区划也有自身局限性。县改区后更多服务于主城区发展，因此其自主发展能力会一定程度减弱。对于城市来讲，如果原本地区经济欠发达，市级财政能力有限，在“撤县改区”后缺乏配套统筹的大都市区规划建设措施，其结果将适得其反，削弱地方政府的自治权力，自主发展能力进一步弱化。同时市级政府若一味以市区发展为要，容易形成周边支援城区的态势，加速中心城市资源聚集时也会加大城乡差距。

　　从现实来看，撤县设区的地方原本城镇化程度就较高，且各项功能较完善。因此，撤县设区有利于资源整合、协同发展，为都市区的形成和壮大提供有利条件，带来诸多利好，但如果仅是为了“行政功利”而跟随大势进行区划调整则可能适得其反。

　　交汇点记者 沈佳暄 颜颖

　　图片 视觉中国

　　参考资料 江苏城市论坛、南通日报

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