国民政府筹谋帕米尔间题始末

冯建勇 钱骋阳

发表于 2020年5月《人文》

关键词帕米尔 未定国界 国民政府 苏联

引言

帕米尔，中国旧籍译“波谜罗”“帕密尔”或“白弥尔”。该地位于中国极西，北依阿赖岭，南屏兴都库什山，西止喷赤河，全境依山河走势，划为八帕。1759年乾隆平定新疆，帕米尔地区明确归属清朝版图。1895年9月，英、俄两国签订协定，对帕米尔地区进行了非法私分。该协定的一项具体成果，即是在英属印度与俄国势力范围之间划定了一条明确的界线：一条狭窄的瓦罕走廊将英属印度与俄国的边界分隔开来，阿富汗成为了英俄两国之间的缓冲带，以保证俄国不再向印度方向扩张。不过，1895年的英俄协定并没有解决中國、俄国、阿富汗与英印的边界间题，清朝中央政府认为帕米尔仍系一块“未定界区域”。由于这一历史遗留间题，帕米尔地区自19世纪末以来一直是中、俄（苏）、英（印）三方的“不稳定边疆地带”，乃因各方对帕米尔有着不尽一致的地缘政治利益诉求，表现出强烈的竞争性和不确定性。20世纪20年代，中英双方曾围绕坎巨提在帕米尔喇斯库穆、塔克敦巴什地方之耕牧与税收间题进行多次交涉。1926年3月中国政府在致苏联的外交节略中指出：“帕米尔地方本系中国领域，于1892年被前帝俄政府以借境为言派兵强占，迄今成为悬案。”同年4月，苏联政府复照中表示：“至从前未划界之处，亦应另定新界”。亦即同意在适当时候恢复谈判帕米尔划界。不过，此后双方迄未进行边界谈判。时至1940年代，因由国际国内时势之变化，国民政府曾长时间筹划帕米尔国界间题。

据笔者检阅国内外有关帕米尔间题的先行研究成果，从研究时段来看，主要以1884年中俄《续勘喀什噶尔界约》签订至1895年英俄私分帕米尔这一时期为主，间或论及中华人民共和国成立至本世纪初中塔两国通过签署双边平等条约而最终解决帕米尔间题，然则鲜有先行成果考察民国时期中央政府处理帕米尔间题之始末。近些年，随着相关档案资料的发掘、整理与出版，使得我们从事民国中央政府筹划帕米尔研究成为可能。正基于此，本文主要依据台北“外交部”编印的国民政府外交部档案，将学界未曾予以关注的国民政府筹措帕米尔国界案纳入考察视野，希冀再现1943-1948年间国民政府处理该间题之态度立场，进而揭明边界交涉与内政、外交之关联性，藉此则可将清末以降迄至新中国成立以来的帕米尔间题研究补缀为一串完整的链条。

一、国内各界对帕米尔归属的混乱认知

1941年下半年至1943年初，盛世才积极向国民政府靠拢，从而导致新疆当局与苏联关系的急剧恶化。新疆政治局势随之发生重大变化：一方面，国民政府势力逐渐深入新疆，力图加强对新疆省的直接控制;另一方面，由于新疆当局与苏联交恶，苏联长期以来希冀构建的缓冲区濒于瓦解。缘于盛世才的“背叛”，苏联与新疆当局之间的矛盾纠纷逐渐增多，这在双方接壤的边境地区表现得尤为明显。根据新疆公安管理处向边防督办公署的报告，1943年前后苏联在中苏新疆段漫长的边界线上不断地对新疆一侧进行小规模、低烈度的侵扰，塔城地区时有苏联方面迁移界牌、侵入新疆边地的事件发生。在新疆当局与苏联政府之关系整体恶化的背景下，面对中苏新疆段边界线上频发的边境冲突，国民政府开始有意识地研究中苏边界历史，希冀择机完全解决中苏边境划界间题。彼时，中苏边界线包括东段、西段和中段三部分，在日本占领东北全境、内蒙古一意追求自治、外蒙古事实上独立的情形下，双方不太可能就东段和中段边界展开谈判，最有可能解决的便只能是西段即中苏新疆段边界间题。缘于此，国民政府开始将新疆与苏联接壤的有争议的领土和边界线纳入考察视野。这其中，便包括已经延续半个世纪之久，且涉及到与苏英两大强邻之关系的帕米尔国界案。

在考察国民政府筹划帕米尔国界间题之前，有必要简单梳理一下彼时国内各界对帕米尔归属之认知。大体而言，从民国各个时期的情况来看，社会各界对帕米尔归属的认知颇为混杂，其中具有代表性的观点约有三种，兹述如下。

1.帕米尔大部已彻底划入他国，绝无收回之可能性

持此代表性立场者，可见诸1925年3月新疆省政府向北京政府农商部呈送的有关处理中俄界务之意见。在提及喀什噶尔一段的国界间题时，新疆省政府方面表示，“自乌孜别里山口作一直线引长往南为中俄界线，则苏满卡附近远在线外，已诚属不虑，其势不能复为我有”。此处明确提出，帕米尔已非我有。就新疆当前内外形势而论，新疆省政府方面判定，既然帕米尔失地已几乎无可挽回，为妥善解决该段界务间题计，最利我边关绥靖之举，即“应由中英俄三国共议，以帕中为干戈不到之地，与欧洲之瑞士一律。俄当与帕定南界，英当与帕定北界，我当与帕定西界，划定一区，以做公保之地”，这样一来则“诸小可以长存，而三大亦免争端”。

彼时，一些中国学者宣扬苏联在帕米尔地区的建设成就或翻译苏联旅行家游历帕米尔之著述的时候，几乎理所当然地将苏联控制下的帕米尔认定为该国“主权领土”。1936年《社会间题》杂志刊登的《帕米尔高原之过去与现在》一文，除了赞扬苏联在帕米尔地区的交通、电力、教育、矿业等方面的建设成就外，并未作毫厘注释，以向读者阐明和帕米尔主权有关的中苏纠纷。时人翻译的苏联旅行家拉凯蜚《世界屋脊——帕米尔》一书中，即有如下表述：“在苏联所有山岳之内，帕米尔高原最高。”该书译者手绘的《帕米尔简图》，亦将中国实际控制线误认为中苏、中阿之国界（见图1）。

图1手绘“帕米尔简图”

2.帕米尔为中国瓯脱之地，当以外交手段据理力争，收回全部或局部

1931年，地质学者毕庆昌将帕米尔、江心坡两地并称为中国边疆的两大“瓯脱地”，声称若中国长久不思补救之策，则帕米尔将永远“沦为异域”，天山南路随之亦将成为“英俄角逐之场所”。在此，毕氏显然将帕米尔视为未定界，认为国人若能对帕米尔和江心坡“各能据理力争”，则“英俄还我河山，亦属最近之将来之事耳”。1934年倪志书发表的《帕米尔与帕米尔间题》一文亦指出：“帕米尔虽被英俄私自瓜分，而我终认为帕地为中英俄未定之界也。”随后则表达了对未来收回帕米尔的期待，“英俄私分帕米尔，始终未得我国之承认，因此实属非法之行为，倘若政府据理力争交涉，则帕米尔未始非我国领土也”。

《中苏间题》的作者张云伏站在已定条约的立场上指出，“即使喀约已经确定日后勘分南界时，中国界线一直往南，则俄国界线势必转向西南”，因此“中俄界线，应当永无相接之日”。张氏由此认为，“帕米尔若不能属我，亦必不能属俄，此一定之理也，故帕米尔之属中属俄，惟在彼此之外交手段转移耳。”新疆籍学生杨刚毅参考了清末钱恂的《帕米尔分界私议》中对帕米尔山形水文走势特点的描绘，认为在今后三国划界之际中国方面应以帕米尔地形为依据，至少将郎库里帕米尔、小帕米尔及大帕米尔之半，划入版图。

3.帕米尔为中国领土，不容有丝毫妥协

地理学家葛绥成在《中国边疆沿革考》一书中对帕米尔国界间题做了专门论述，明确阐释了英俄私约之非法性，即“我国既未派公使列席，条约上又无我国签字，这种分界，中国当然不能承认”。为此，葛氏指出：“今后应注意我国地图，从乌孜别里山口起，不可向东缩入，而阿克苏河流域，也应划人本国版图。同时，中国也应竭力去排斥在帕米尔的英俄势力，而谋经营帕米尔地方。”

上述中国国内社会各界对帕米尔主权的混杂认识，自然导致了市面上各种与之有关的地图类出版物对该地国界线的几多任意描绘，从而纰漏百出。正如毕庆昌指出的那样，“国人自制本国地图，多无精确至测量为之根据，尤多相互抄袭，少订正之机会，致图中错误百出，内地部分尚不能免，则边疆部分自属尤甚。反之，外人多潜入国境，私自测量，我之无从捉摸者，彼皆精准可靠。”在检阅了一些南疆边界图后，毕氏又发现，“国人自著之图集，更是妙有列举八帕者”，进而依此得出结论：“我国无精确测量之根据，当难求交涉之胜利，于是惟有坐视英俄之瓜分耳。”

事实上，不仅民间情况如此，就连国民政府下辖的中央各部亦缺一幅详细的帕米尔地图可资参考。国民政府军事委员会军令部为深入研究帕米尔国界线间题，曾于1942年10月从外交部摹绘了一份中俄界图，结果发现：该地图在帕米尔东境标示了“已定国界线”图样，显然是将帕米尔东界以西的大片领土视为域外;而市面上可见的地图，既有将帕米尔东境标示为“已定界”之图，同时亦有将其定为“未定界”之描绘，上述两种，各有部分将帕境东界以西区域视为中国领土。据此可见，外交部所藏的中俄界图与市面流行的两国界图存在抵牾之处（见图2），故国民政府之首要任务，乃是修正过去出版地图之勘误，另行绘制精确之界图，先期形成帕米尔归属的正确观念，而后在其他方面再徐图推进。

图2帕米尔方面国界疑问图

鉴于上述情形，1943年1月15日军令部提出两点判断：（1）如果帕米尔为未定国界区，则其东境与新疆交界之界线为省界（或不划界线），不应划为国界，至于其西境，则应划为未定国界之线;（2）如果帕米尔东境划为已定国界之线，则帕米尔显系非未定国界区，则这块土地亦不能视作中国领土。军令部认为，确定帕米尔为“未定国界区”或“非未定国界区”，关系中国领土主权甚巨，为此尚须追寻一个重要时间节点的历史，即1895年英俄私立条约、瓜分帕米尔之际各方交涉情形及其原本界线应定位置与所经地点。基于这种考量，军令部试图从外交部方面获得帮助，但外交部没有回应;故不得不转而求助于内政部，并在后者的帮助下将帕米尔国界位置“绘具图说，以凭更正”。惟国界与外交关系密切，为防内容有错漏之处，军令部于1943年4月1日再次敦请外交部对内政部所拟界务图予以审核。外交部随后正式介入此案，亚西司方面阐明了解决该间题的必要性：“一国若有未定国界存在，则其行政工作未圆满。因此无论出于内政、外交、国防、交通还是学术研究，我国政府确有派员前往考察之必要。”

二、拟定“全帕属我”的初期构想

1943年初，国民政府与英美等国分别订立新约，废除了包括治外法权在内的列强在华一系列特权。同年11月，中美英三國首脑在开罗会晤，会议期间公布了著名的《开罗宣言》，中国战后收复东北、台湾和澎湖等日据领土的神圣权利得到了国际承认，中国也由此如愿重返世界大国之列，其国际地位与形象颇为瞩目。在相对有利的内外环境下，彼时国民政府的立场较为强硬，认为帕米尔全境属于中国毫无疑义，力主绘图时先将帕米尔划入界内，再以未定界标明之。军令部即指出，“过去国内图集中未将帕米尔全境划入本国范围，属重大失误”，遂提出了“在帕米尔东部萨雷阔勒岭一线不必划界，而将北、西、南侧之阿赖岭、喷赤河、干竹特（坎巨提）段喀喇昆仑山定为未定国界线”的初步制图意见。而后又提醒说，“今后在绘制地图时，此段界线附近务必以‘中俄阿未定界’字样标明之”。行政院对于军令部以帕米尔之北、西、南作为“未定界”的方案基本赞同，主张“先确定帕米尔之范围，再根据过去的史实，证明帕米尔地方历史上确为中国领土”。同时，行政院拟将帕米尔悬案之解决作为今后其他未定国界勘分的范例。基于此，行政院秘书长张厉生建议内政部通令全国各机关、有关文化团体及各出版社，遵照由官方拟定的、在帕米尔北西南三侧标有“未定国界”字样的地图，以图示或者文字说明的形式，纠正以往“臆想”帕米尔界线之谬误，在最终划定边界以前，出版的新编地图“一律以此为准”，藉此让各界形成“帕米尔属我”之观念。

时至1943年8月，外交部条约司提交《帕米尔未定界间题非正式意见稿》，态度明确地指出：“帕米尔之属我，既彰彰可考，自当据理力争。”随后，外交部所开展的一项重要工作，即是重新确认帕米尔未定界的争议地点。彼时，国民政府并不认可清廷解释《续勘喀什噶尔界约》之“一直向南”说，指责清廷自动放弃了乌孜别里山口西南之地，亦即“倘若按照清廷过去认识之‘中国界线一直往南’，则帕米尔大部必不能属我”。故外交部否认了以往将西南线与南线之间的45度角区域定为两国“待议区”的传统解释，并对《续勘喀什噶尔界约》争议区进行了再确认。具体来说，即从条约的法律效力和传统中国实际控制两个层面来展开。

（1）在已定条约的法律效力方面，根据《续勘喀什噶尔界约》“两国界线止于乌孜别里山口”条文，国民政府认为，两国前期勘界以《续勘喀什噶尔界約》的签订为终止，实际上并未勘分出乌孜别里山口以南的两国界线。也就是说，《续勘喀什噶尔界约》在序文中已经明确双方缔约之目的，实际上是为了确定乌孜别里山口以北的两国界线而非其以南的国界线，因此，《续勘喀什噶尔界约》对乌孜别里山口以南地区的分界是不具备法律效力的。故外交部指出，“山口以南的土地并非喀约所能讨论之范围”。鉴于此，俄方显然不能以该约为依据，将山口南向至瓦罕之直线以西的土地据为己有。

（2）依传统中国实际控制者，乾隆二十四年中国追大小和卓时，在雅什里库尔湖北十里之苏满建立御碑记功，此系苏满为中国领土最初之确切证据;光绪十年至十五年间，清政府在帕米尔先后设立卡伦八处，而俄英皆未有抗议;光绪十七年，俄兵越界至苏满，经总理衙门交涉而撤军。依据此诸证据，苏满一带的“待议区”在1884年《续勘喀什噶尔界约》签订后到1892年清朝哨所撤退前显系事实上的中国领土，实际已获英俄之认可。

事实上，国民政府在上述基础上还有所突破，希冀利用“俄国界线抵达乌孜别里山口后转向西南，中国界线一直往南”一句本身就模糊不清的文义，形成利己的解释，从而实现领土权益的最大化。外交部认为，“所谓‘中国界线一直往南’似系于乌孜别里转向西南之俄国界线划清后，开始由该俄国界线终点继续向南延伸而至瓦罕之谓。”这种解释不免有几分“利己色彩”，几乎完全摒弃了清廷解释之国界“分别”走向“西南”和“南”之说，而以转向“西南再南”替换之。换言之，自乌孜别里山口转向西南的中俄国界线最终划清后，应以该“东北一西南”走向之中俄最终勘定国境线的终点为基准，然后双方下一段界线再以该处为新的起点，继续向南划直线至瓦罕为止。果能照此方案划界，则苏属帕米尔仅和什库珠克一帕，其东、南两面与中国喀什噶尔道所辖之帕米尔接壤：东界即喀约所勘定乌孜别里山口以北的中俄已定国界;南界即喀约第三条之“俄国界线转向西南”之线。如此一来，包括苏满卡伦在内的阿尔楚尔帕米尔及大小帕米尔等地，将仍在中国领土范围之内。倘若要实现这个目的，国民政府则需让苏联方面认可如下事实：该段双方“应该争议”的未定国界，实际上就是这条位于俄属喀喇库里湖、和什库珠克帕米尔与中属萨雷兹帕米尔及苏满以北之间，自乌孜别里山口转向西南后的长线。随后，外交部依照此种考量，草拟了《帕米尔各方划界变迁非正式概图》，图中“今后应划之界线”，即外交部主张的变更之线。

图31943年外交部草拟《帕米尔各方划界变迁非正式概图》

1943年11月4日，外交部对帕米尔未定界间题做了阶段性总结，着重强调，“英俄双方于1895年私下立约造成了帕米尔被瓜分的事实，我方历届政府曾经不予承认而今后亦不会承认”;并指出，“凡未经我方同意的界线必须定为未定界，将来对苏英重订界线时要结合具体情形折中”。

在此期间，内政部亦遵照既定方针，希冀就帕米尔未定界间题出版一份颇具权威性和指导性的新编地图。经过近两年的比对摹绘，1945年4月，内政部呈交了一份有关帕米尔界图的“修正须知”。“须知”中包含了市面上存在地图中以帕米尔东界为“国界”的错误图例（见图4，内政部认定该图例之“国界线”为误判，并责令今后之出版物务必“予以删去”），以及在上述观点支撑下经修正后的标准图例（见图5，该标准图例中的北、西、南三界线被称为中英苏帕米尔方面“未定国界线”，其北拟与乌鲁克哈提附近中俄已定界相接，其西与喷赤河重合部分拟为中阿界线，南则与喀喇昆仑山中印国界相接）。

图4帕米尔国界错误图例

图5帕米尔国界修正后图例

除上述外交部、内政部等部门在纸面上详细考量帕米尔未定界间题之外，国民政府亦曾考虑组织考察团队，对帕米尔进行实地考察，以绘制出更为精确的界图。1943年12月14日，外交部拟定了由新疆省政府和外交部驻新疆特派员公署联合组织进行国界考察的方案。鉴于帕米尔自然气候恶劣、交通条件艰难，本次考察时间约三月有余，考察团计划在迪化停留二周，先会同新疆省政府接洽，暗察乌孜别里山口西南未定界之事，再经苏英两国驻迪化领事馆获得签证，而后以游历为名，赴浩罕、大喀喇库里湖、苏满、干竺特及印度边境;在尚未设立领事的阿富汗，则将与往来蒲犁之阿富汗商人联络，混入瓦罕。

至1944年5月，驻新疆特派员公署致电外交部，呈交了“新疆边界生物地质考察计划”，拟将帕米尔和新疆其他边区的勘界考察分前后两期进行。特派员吴泽湘在电文中指出，“帕米尔一带地形高峻复杂，且终年积雪，牦牛驼行向极困难，给养运输尤为不便，若仅配备一组前往察勘，六个月内显然不能完成任务，新苏全段的边界察勘工作应分为两期办理，第一期即集中人力，专事察勘帕米尔，第二期再分组查勘其他段边界，则较属适宜。”外交部还借蒋介石《中国之命运》精神，勉励考察团成员“恢复马伏波、班定远之精神，立志在边疆，有张骞、班超之忠勇，始凑成吾国汉代之伟大，倘奉派遣之命，挑战世界屋脊之险阻”。

然而，就在国民政府踌躇满志、拟于来年春夏对帕米尔进行“科考”之际，抗日战争正面战场再陷危急。1944年春夏之交，为打通大陆交通线、挽救南洋困局，日軍对豫湘桂三省发起了全面进攻，日军前锋一度攻入黔省，重庆上下一片恐慌，甚至已有迁都西昌的打算。同期的新疆局势亦不容乐观，苏联支持下的三区临时政府军队一度抵达玛纳斯河，距迪化仅一百余公里，大有占领省府、直捣星星峡之势。变局亦有向南疆发展的势头，截至1945年10月，三区军队先后进攻位于天山南麓的焉耆、拜城、阿克苏、库车等城镇，企图一举切断迪化与喀什噶尔之间的通道。帕米尔地区中方控制线一侧的蒲犁县亦未能幸免，一度陷于内乱。由于从迪化前往喀什噶尔的南疆走廊陷入战火，天山南北交通中断，帕米尔国界考察团肯定无法顺利地前往帕米尔考察，故在新疆局势稳定前，已拟定的“科考”计划只能暂时搁置。

三、内外交困下对苏阿立场有别

待到二战接近尾声，新疆局势才出现好转。彼时，苏联为确保战后获得更大的政治利益，遂在新疆间题上做出了一定的让步。随后，莫斯科逐渐停止了对伊宁的支持。在苏联的极力敦促下，1945年10月迪化当局与“三区”代表举行和议，双方于次年一月签署《十一条和平条款》后实现停火，新疆省联合政府随即建立。与此同时，国民党军在初期的国共军事冲突中取得了节节胜利。此诸情形为国民政府解决帕米尔间题提供了良好的外部环境。鉴于局势已经趋于稳定，国民政府遂准备重启中断两年之久的勘界计划。1946年4月1日，蒋介石在国民参政会第四届第二次大会的政治报告中提出，抗战结束后，为维护国际和平、敦睦邦交，须经与有关各国共商解决边疆悬案。此处所谓“边疆悬案”，便包括中国与周边国家的界务间题。

1946年6月13日，苏、阿两国代表在莫斯科签订了《阿富汗及苏维埃社会主义共和国联邦边界协定》，该约第三条对于苏联中亚“南界”与阿富汗瓦罕“北界”做出如下划分：“在阿穆河及盘遮河之可航部分，凡位于左岸及下航道（或可航部分之中点）之间各岛屿，应属阿富汗;凡位于右岸及下航道（或可航部分之中点）之间各岛屿，将依旧为苏联领土。”该条约自签署后，于1947年1月12日在喀布尔换文生效。条约译文中双方界河“粲遮河”便是国民政府所主张的帕米尔未定西界之喷赤河。对此，国民政府内政部明确提出，“中、苏、印之界务尚系未定，而所属八帕地方，均应为中国领土。”随后内政部致电外交部，请求外交部电令驻阿富汗公使馆，指示其“今后务必注意与苏阿界约有关之八帕地方”，并请外交部协助搜集相关资料，以备查阅。显而易见，内政部认为，在中国没有参与的情况下，苏阿两国无视国民政府而私自立约划定“国界”的行为，无异于当年英俄私分帕米尔地区，系对中国主权之蔑视。

为了搜集更多的历史证据，筹备未来的划界谈判，外交部于1948年4月8日分别致电中国驻英、苏大使馆，要求将1885-1888年英俄划界文件及地图、1895年英俄私划界线时清廷驻使与英俄力争的有关档案，以及该案所涉及的所有有关条约、地图、交涉文件，全部抄寄。驻苏英使馆历经数月周折，寄回了尚存的少许文书卷宗，其中比较有价值的有《英人杨思哈班游记》《俄人康穆才甫斯基游记》和《英人戈登游记》。

根据上述所搜集到的材料，外交部总结了帕米尔归属中国的四重证据：（1）从前清军迭入帕米尔境内，平定巨寇，勒石记功，至今犹在;（2）帕米尔地区向有中国兵卡，见于俄国公牍;（3）帕米尔当地人民向受清军约束，应中国差徭;（4）俄国游历人士皆称帕米尔东部地区归中国管辖，未有定界。随后，外交部开始筹谋拟定与苏阿勘界的具体方案。至于其立足点，外交部实际上仍然遵循了1943年预备勘界时所确立的两项对苏谈判原则：（1）1895年的英俄协定清政府并未派出代表参加，又未经过清政府同意，其蔑视中国主权，中国当时不承认故今日也不予承认。（2）中苏之间过往签订的友好条约，即1924年《中俄解决悬案大纲》，明确了解决两国边界间题的基本原则，亦即：“俄方声明，前帝俄政府与第三者所订立之一切条约协定，有妨碍中国政府主权及利益者，概为无效”（第四条）;“两国界线允重新划定”（第七条）。基于此，外交部条约司认为，中方应当以此诸事实和条约为依据，向苏联主张重新勘分帕米尔中苏界线，即由中、苏、英、阿组成联合勘界委员会进行划界。

然而，对于上述方案，国民政府出于种种顾虑，并未正式答复。毫无疑间，这与当时国内局势突变不无关系：在内地，国民党军对山东、陕北和东北解放区的重点进攻均告破产，中共军队于1947年夏季在黄河、长江间的千里战线上转入反攻，战局业已发生根本性转折;同时在新疆方面，省政府当局和三区地方代表围绕新疆省参议员人选间题争论不休，而随后爆发的“北塔山事件”更是加剧了双方的矛盾，到7月7日，省参议会以流产而终，联合政府中的主要三区成员随后均告退出，导致新疆联合政府实际上已经名存实亡。缘于此，国民政府在处理帕米尔界务这类相对“次要而又敏感”的涉苏间题时自然有所顾虑，其对帕米尔之立场亦发生了微妙变化。

彼时，外交部亚西司即对条约司的建议表示疑虑：“四国联合勘界方案看似最为妥善，但是苏方既与阿国订立界约，侵害我国领土，蔑视我国，已经显然。就现阶段中苏关系而论，盼苏联参加此种委员会，势不可能，似惟有调查清楚后，由我向苏阿两方，提出抗议或发表声明，表示我国立场。”不言而喻，若按外交部此前提出的“西南再南”之最理想方案，即等同于要求苏联将所占喷赤河以东的实际控制区接近全部归还，这对奉行“别人的领土才是拿来谈判的”铁则的苏联人来说不可能予以接受。因此，国民政府务必要制定出一个“较为现实的”“让苏联可能接受的”新方案，以应对新形势。嗣后经综合比对权衡，亚西司建议：“要求苏联将所占喷赤河以东之帕米尔未定界区域，全部交还我国，苏联是否同意，极成疑间。似依据喀约，要求苏联归还其侵占帕米尔地区之一部分，或易为功。”至此，亚西司之拟议显然又回归至清廷对《续勘喀什噶尔界约》的解释（图6描绘方案2所示之第三线），用以面对最不理想的情况。

阿富汗方面，外交部早在1943年就提出了处理瓦罕间题的基本原则，具体来说，即“我方于订立中阿友好条约，并于索回小帕米尔后，进而勘分帕米尔与阿富汗东境之界线”。不过，彼时国民政府的主要任务仍是联合所有能够团结的力量对抗暴日，故并未将瓦罕间题之解决提上日程。第二次世界大战结束后，随着英国的撤离，南亚次大陆进入了一个权力真空期，新的地缘政治秩序尚未形成。印、巴两国建国肇始，还有许多内部间题亟待解决，其国力肯定无法与世界大战中作为“盟国四强”的中华民国相提并论，况且两国为争夺克什米尔，陷入了旷日持久的冲突中。外交部亚西司认为，此时若与阿富汗提议重新勘分国界，未尝不是一个适宜的时机。

图6帕米尔未定界解决方案草图

作为两国争议地，瓦罕当地居民的敏感身份必然引起双方重视，两国皆希冀将瓦罕部族定为本国国籍，以此宣告对瓦罕之主权。1948年，曾有瓦罕部众因逃难经过瓦罕走廊而抵达萨雷阔勒岭以东中方控制线一侧，不过由于外交部先前之误判，阿富汗方面已应邀派员抵达喀什噶尔，准备登记“该国难民”之身份，以期遣返归国。对此，国防部方面颇为担忧，认为一旦阿国之员将瓦罕部民确认为阿籍后领回，就意味着我国事实上承认瓦罕属阿富汗管辖之领土，而日后阿富汗则必把此案作为长期侵占瓦罕的借口。国防部长何应钦于10月5日急电外交部长王世杰，敦促外交部制定相关补救办法，指示该部于阿方在喀什噶尔登记“侨民”时，除需设法防止阿方赋予未定界线以东之瓦罕诸部人民以阿国国籍外，还应“采取有效之外交行动”，促使阿方办理此案之全部有关人员退至未定界线以西，以此弥补该部此项工作中的重大失误。

耐人寻味的是，彼时国民政府内部仍有通过军事行动或威慑方式收回瓦罕的声音。显而易见，瓦罕地区的特殊军事价值是国民政府计划收回该地的重要原因——该地区北通苏联突厥斯坦腹地，南下渗透印度，东部連接中国新疆、西藏，其在国防地理上的重要价值不可言喻。为未雨绸缪计，此间驻阿富汗使馆按外交部要求，动员了当地华侨秘密潜入瓦罕进行“游历”，对阿富汗驻防该地的守备力量进行了秘密侦查，并撰写了旅程报告。从最终结果来看，尽管国民政府对相对弱小的阿富汗仍然抱有通过军事压力迫使其归还瓦罕的“愿景”，但由于内战、民族间题和外交上的种种限制，这种“愿景”最终仍停留在纸面上，实难以付诸实施。

四、时局动荡与帕米尔悬案的形成

结合前述讨论可知，1946年以后国民政府对收回“苏控帕米尔”之态度已日趋悲观，并开始着手制定有一定之原则的退让方案。时至1948年初，外交部已然回归至对《续勘喀什噶尔界约》“俄国界线自乌孜别里山口转向西南，中国界线一直往南”的传统解释，用以制定今后划界的最后底线。倘若按照此线划界，则以“待议三角区”为核心的帕米尔大部虽将划归苏联，但起码保证了乌孜别里山口以南到瓦罕的直线以东仍属中国。相较而言，尽管国民政府对涉阿富汗之瓦罕地区的处理谨小慎微，但尚能坚持1944年以前的立场，对瓦罕全境之主权绝不轻言放弃，以不排除使用武力手段为底线，巧妙利用各种手法周旋，希冀待到时机成熟，力争以利于两国友好和平的方式平稳收回瓦罕地区。

不过，苏联方面毫无遵守《续勘喀什噶尔界约》之意，借口“该约洋文，只有往南，并无一直字样，浑而不明，因此不足为据”，乃唆使本国军队越过该线继续向东挺进。苏联当时发行的地图，即以其实际控制的极东之萨雷阔勒岭为中苏国界。此外，苏联方面曾对国民政府提出的所谓四重证据进行了反驳：（1）历朝记功碑碣，西域处处有之，仅系古迹，并非界碑;（2）从前帕米尔境内并无中国兵卡，自左氏收复新疆后，始用当地回民添设兵卡，中国军亦未入帕米尔腹地，前英国嫁祸于中国，捏造“帕米尔界图”，怂恿新疆官吏派兵深入帕米尔境内，占领苏满塔什，后被阿兵驱逐，殊失国体，而后阿兵为俄国击退，足以泄中国之忿。同时，苏方亦有帕米尔归其所有之“证据”，据其自述，“从前帕米尔归浩汗所有，现浩汗为俄取代，俄国自然应该继承其遗产”。随后，外交部试图利用清廷过去之换文，对苏方占领南线以东的行为提出质间。经外交部查实，1884年中俄《续勘喀什噶尔界约》签订以后，迄至1892年中国卡伦驻军撤退，双方曾多次议界，但均无结果，于是彼此换文，议定暂行办法。1894年初，俄国外交部照会清政府驻俄公使许景澄时表示：“俄国业已饬令全俄国官员，仍扎原处，于中俄两国商议帕界未经定议以前，不准前进，彼此一律办理。”同时还电饬俄国驻北京公使喀西尼告知总理衙门，“以昭信守，特此照会”。清廷对此亦表示赞同，总理衙门随后指示许景澄向俄方另送节略声明：“按照喀约，中国应得一切权利，不能因不进兵稍有减损，且两国既有喀约，必须遵守，中国众议昭然，尽难漠视。至所商之界，中国已格外相让，无以复加，以后商议，仍望按照中国所拟之界办理。”

进入1948年夏秋以后，国民政府因内战局势无力对新疆给予过多的关注，而对可能挑起中苏两国冲突的帕米尔未定界间题更是抱着“多一事不如少一事”的态度，已然没有借换文质间苏联违约之底气。其时，外交部亚西司在所撰“帕米尔地区我国划界之检讨”中谈及：“俄方所提议不进兵之换文，今日已成纸上空谈。就常理而言，今日议界，仍然可以以喀约为基准，也可以根据上述换文，提出质间，并根据清廷所送之声明节略，要求根据喀约，重新勘界”;然而，“现中、苏关系，极为微妙，国内又复多事，是否适合时机？似须加以郑重之考虑耳”。

鉴于上述情况，亚西司建议，似可由外交部和内政部先行会商此案，待到两部意见一致之时，再行会晤国防部长官核拟具体办法。外交部长王世杰批示照办，并令亚西司将上述检讨转呈内政部作其参考，以求早日与内政部达成共识，而后再行请示国防当局会商解决办法。事实上，内政部早在1948年3月便已致电外交部，指出“按照苏阿边界协定，苏联领土已含有帕米尔大部”，并暗示国民政府“应否有所表示”。作为处理边界交涉的主管部门，外交部当然深谙实力外交的重要性，故曾就该间题发出以下感慨：“至若盼废弃喀约，力图收复国土，恢复前清极盛时代之西部规模，或竟上溯元代，于欧俄窝瓦河畔，建立金帐汗国之盛事，其设想固甚雄伟，凡属黄胄，宁不企望，惟一考今日国力之是否可能？似须有待于主管国防当局之解答矣。”然而，作为本案主要军事责任部门的国防部，此时除忙于政府之“戡乱大业”外，抑或畏惧于苏联的军事力量，并无任何表示。

与此同时，外交部内部亦对解决瓦罕间题的可能性做了评估。亚西司明确提出，该地归属阿富汗已久，失地争回，并非空言所能奏效，“须一方运用外交，他方须重振军威”;然而中央政府究竟有无此项力量实存疑间，“庶不致徒托空言，当须待有关机关之通盘筹画”。基于此等考虑，亚西司认为，解决瓦罕间题仍要“暂观时机为善”。据此可知，外交部对于曾经颇为自信的涉阿富汗帕米尔国界交涉已然步步退却，无法再现昔日之坚定立场。

建立在以上分析与评估之上，1948年12月3日外交部针对帕米尔国界交涉案专门作出检讨：“若盼恢复清代盛时领土，西部以喷赤河为界，或更盼复活往昔版图，南部争回瓦罕，就现在国家情形而观，在势似不可能，若必须贯彻目的，非国防部有充实力量，陈兵边陲，声势夺人，庶几外交上或能有所運用，否则，徒唱高调，于事难期有济”。毫无疑间，形势至此，无论是经些许退让后收回“苏控六帕”之局部，还是以和平形式收复瓦罕地区，此时显然均已成为奢望，外交部对中国国防力量现状之评估实际上表明其已丧失收复帕米尔地区之希望。

结语

根据本文的研究，国民政府筹措帕米尔未定国界案的过程可谓一波三折。在计划初启阶段，基于国内外的有利形势，以外交部为代表的国民政府各部门对帕米尔主权之立场十分坚决，有着以和平外交之手段“否决旧有之喀约，另订利我之新约再行划界”的设想，力争使全部帕米尔回归中国，而且实际上已经开始酝酿对帕米尔进行实地考察的计划，然而1944年正面战场的溃败和新疆境内燃起的烽烟直接导致了国民政府初启的计划惨遭夭折。1946年初国民政府重启中断两年之久的勘界计划之时，对苏立场显然已经没有三年前那么强势，开始退而求其次，表示愿意对苏联做出一定的领土让步，不过在处理涉阿富汗之瓦罕悬案时却仍不轻言放弃。时至1948年夏秋之间，内地战局已然对国民党当局非常不利，国民政府对极西之领土根本无暇顾及，因此，外交部在制定具体勘界计划时，始终无法得到国防力量的支持，自然亦无法坚持过去之强硬立场，其结果，勿论其面对苏联之窘迫，即便在处理与阿富汗有关的瓦罕间题时亦不能有所作为。

总体而言，1943-1948年国民政府对帕米尔未定国界案之筹措，仍主要停留在纸面上：最初，国民政府即以早日出版一张官方标准地图为目标，拟将帕米尔西界绘制为“未定国界”，以此让民众先形成“喷赤河以东之帕米尔皆为中国所有”的边疆国土意识;后经外交部、内政部、军令部、国防部等相关责任部门多番秘密筹划，但始终拘泥于制定勘界计划，并未能通过正规外交渠道向苏阿两国提出正式的领土主张;此外，国民政府曾筹划组建考察团，实地测量帕米尔地形，然亦未能成行，故官方从未获得一张经实地测绘后公开出版的帕米尔界图。其结果，与很多“待议地区”的命运相似，萨雷阔勒岭以西的“六帕”之地，在周边大国的地缘政治博弈、国内无休无止的军事冲突、中央和地方的重重矛盾等各种因素的共同作用下，最终成为了一个“悬案”。