绿黄红码，识别：国企混改“利益输送”问题

摘要：欢迎关注国企改革先锋号：混改风云

文|刘斌（中国人民大学管理学博士，访美学者，知本咨询首席国企改革专家）

编辑|亿亿

近些天来，与一些国企朋友研讨，在过去几年中已经完成混改的下属企业，有哪些特别要关注的问题，他们不约而同提到一点：

“我下属的混改企业，原先在全资时，有很多承接的内部业务，或者它本来就是我们一体化产业的必要部分。现在这个企业混改了，或多或少都有其他股东、民营股东的股权，这个时候，问题来了，公司在讨论如何与混改企业发生业务关系时，产生了明显的观点分歧！”

正面观点认为，“这家公司原先就和我们母公司有业务关系，现在混改了，机制更灵活，市场化程度更高，完全可以更好的完成公司委托的业务，所以我们应该继续大力支持。”

反面观点也很有道理，认为，“现在情况不同了，这家下属企业已经混改，有了其他股东，特别是非公股东的利益，如果我们还继续像从前全资企业一样，给他们业务，给他们支持，那是不是有利益输送的嫌疑？会不会造成国有资产流失？符合相关监管规定吗？”

这个问题争论到这个状态，基本就没有进一步的答案了。但可以肯定的是，这些国企的管理、决策者一定会对和这个混改公司开展业务保持高度警惕，百般小心谨慎，因为利益输送这四个字确实太过沉重。

最后的结果是，在一个大国企内部，全资企业是亲儿子，内部关联交易没有任何障碍；同时那些在改革精神推动下，积极进取开展混改的下属企业，反而变成了远亲，不仅失去了过去的生存土壤，而且在关键业务问题上，经常被戴着有色眼镜审视，集团内部的发展环境反而由于混改变差了！

这个问题，从微观角度来看，对混改企业股东合作、管理层信心、改革者动力产生直接影响，从宏观角度来看，也是广大国企顺利推动混改可持续发展必须澄清的关键问题。

在这个过程中，谁都没有错，但产生的结果却是大家都不愿看到的。问题出在哪？如何理解问题背后的原因？我们又有什么办法来应对呢？

我觉得有必要就此认真做个剖析，给大家提供参考解决方案。

一、什么是“利益输送”？

利益输送这四个字，多数朋友不陌生，但到底什么是法律、政策界定的利益输送呢？

我认真查了查，发现这个概念确实还没有一个普遍接受的定义。

在《检查日报》的一篇文章中，较为全面的说明了目前国内对于“利益输送”的理解。这篇文章谈到：“利益输送”概念最早在2000年提出，原意是指通过地下通道转移资产的行为，主要是用来界定企业控制者将企业资产和利润转移到自己手中的各种合法或非法行为。”

“在我国，‘利益输送’还是一个比较新的概念，少有人从法律的角度来界定‘利益输送’的含义，即使有些研究，也大多比较笼统和宽泛，当前比较有代表性的观点认为‘利益输送’就是为他人谋利，于是简单地把‘利益输送’作为贿赂犯罪来加以研究。”

虽然没有明确定义，但是这几句界定对于我们理解“利益输送”非常重要。我个人认为，我们理解这个概念应当把握两点：

1. 1. 利益输送是一个中性词，不要简单理解为一个贬义词

不要谈“输送”而色变。

如果全面的理解，利益输送可以是合法的，有的时候也是需要的。

比如，在国家层面上，提出支持西部大开发战略，转移支付支持贫困地区的经济发展，都是把一个局部的利益向另外一些需要的部分进行转移。

再比如，在企业层面上，对于一些正在培养期的业务，对于战略核心工程，企业集中资源力量进行支持，也是一种资源和利益的内部流动。

所以，利益输送是经济活动中一个正常现象，我们不是要反对和禁止所有利益输送，而是要预防和反省那些不正当的利益输送。

再加强一下，利益输送是一个中性词，不是一个贬义词。

1. 1. 不正当利益输送有两个表现

我们要反对的利益输送，是不正当利益输送，这种行为应该同时具有两个特征：

表现一：非法动用了权力

从利益供给端来看，不正当的利益输送，伴随的是非法利用国家或者企业赋予的职务权力，帮助形成了利益对外流出的结果。

在前些年出现的腐败案件中，有很多的利益输送问题，都是一些手握大权的官员或者企业负责人，私自或者没有经过程序就在选人用人、工程承揽等方面把国家和企业的利益输送给外部组织或者个人。在这个表现里，“非法”是关键。

表现二：造成了国有利益的损失

从利益接受端来讲，通过不正当利益输送，造福了个人和自己的组织，同时对于国家的利益、企业的利益和国有资产造成了损失。

比方说，非法的利益输送造成业务承揽价格过高，企业支付了更多的成本，或者企业原有的国有股权减值。这些情况下，国有利益出现了长期损失。

所以，我们深入理解国有企业经营中哪些才是非正当“利益输送”，要从是否合规合法，同时是否造成国有利益损失这两项表现同时寻找答案。

二、为什么混改企业容易让人联想到“利益输送”？

“利益输送”成为混改企业一个关键话题，这是因为另外一个关键词“关联交易”。

就像本文前面那些混改国企所面临的问题一样，国有企业集团和下属的混改企业都必须解答一个问题：

“如何让混改企业和国企母公司或者兄弟单位正常开展业务？”

或者更简单一点，“能不能继续在国企集团内部做生意？”

中国的国有企业经过40年改革，取得了重大发展，在产业上表现为多数都形成了纵向一体化的业务结构，在组织上表现为很多国企都成为了多层资本结构的集团化企业。

而且在过去十多年间，通过集团管控体系的搭建，国企集团下属企业之间和母子公司之间的联系广度和深度都前所未有的加深。

简单的说，我们现在可能很难找到一家国有企业集团的下属公司，和本集团没有业务关系，没有内部的采购和销售活动。我也曾开玩笑的说，“如果存在这样一家下属企业，和本企业整体战略、核心业务一点关联都没有，那它一定早就被消灭了。”

在这样的国企业务背景下，一家国有企业下属公司进行了混改，引入了外部股东，或者通过股权激励、项目跟投等方式实现了员工持股，变成了多元股东利益的新结构。

这家混改公司再像从前一样和兄弟单位做生意、签合同，特别是获得集团内部的收入，形成混改企业的利润，这个利润又有一部分是属于新股东和持股员工的，这种关联交易会不会形成、或者被认定为非正当“利益输送”呢？

这个问题必须正面回答。

所以说，国企内部关联交易是混改企业很难绕过去的一个问题，但如果产生内部业务收入，那就会引发不同人的观点：“企业内部的利润通过混改给了其他人”，“通过内部交易造福了那些持股的人”等等。

看来，对“利益输送”问题进行客观的解释，是混改企业和国企母公司都面对的大课题。

三、正确判定混改企业不正当“利益输送”的标准是什么？

解释问题，先从政策开始。

在2019年颁布的《中央企业混合所有制改革操作指引》中，对于利益输送相关问题，是这样描述的：

“中央企业要坚持解放思想、实事求是，积极稳妥统筹推进，鼓励探索、勇于实践，建立健全容错纠错机制，宽容在改革创新中的失误。要坚持依法合规操作，注重发挥内外部监督合力，做到规则公开、过程公开、结果公开，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。”

这段政策规定，有四个内容值得注意。

1. 1. 首先鼓励探索，宽容失误，健全容错纠错机制。

2. 2. 特别强调依法合规，并且说明了合规的标准是三公开，即规则公开、过程公开、结果公开。

3. 3. 不正当利益输送的表现形式，可以是暗箱、低价、逃废、窃取等非法、违规行为。

4. 4. 形成的结果是国有资产流失。

我想，这段列示在《中央企业混合所有制改革操作指引》中的规定，已经可以帮助广大国有企业管理者准确理解国企混改中的“关联交易”安排和“利益输送”问题的判定标准。

结合知本咨询前面讨论的不正当利益输送之表现，我做如下归纳：

绿码区：对混改企业开展集团业务一视同仁

混合所有制改革作为我国新时代推动国有经济体制和国有企业改革的重要战略方针，混合所有制经济作为中国社会主义市场经济重要体现形式，是国家支持、经济需要、企业急迫的历史性工程。

很多混合所有制和股权多元化企业，是近些年主动响应国家改革要求形成的，是主动推动市场化变革的践行者。

如果对于这样的混改企业，国企集团不是采取鼓励、帮助、支持的基本原则，而是由于片面理解“利益输送”而疏远、隔离、严控和混改企业的业务交集，那么对于混改企业的改革积极性将多有挫伤，对于营造一个更加深度推动改革的良好微观环境将是不利的。

因而，我建议，在国有企业集团的内部业务开展过程中，对于混改企业和全资企业应该一视同仁，给予同等机会，给混改企业生存和发展奠定相对稳定、宽松的集团生态环境。

我们评价一项支持混改企业业务发展的关联交易是不是合理的，有没有不正当利益输送，基本衡量尺度，并不是静态的看待这项内部关联交易给混改企业的其他股东带来多少利润，而是要整体评价在三年左右时间内，这家混改企业通过市场化改革产生多少净资产增值，国有股东权益有没有增值。

这样，混改企业各方股东共同做大蛋糕的目标，才能实现。

黄码区：决策过程依法合规、公开透明

不正当利益输送的核心表现之一，是“非法”，这也是谋取不正当利益的起点。所以，处理国企集团与混改企业业务关系，制定相关决策时，要充分体现“依法合规、公开透明”。

依法，上要符合国家相关法律制度，比如《招投标法》，在法律规章的范围内开展工作。下要符合混改企业的《公司章程》，充分体现国有股东的价值和作用。

合规，严格根据国企内部业务的管理流程和决策程序进行民主集中决策，如有需要按照“三重一大”事项决策原则进行审议。

公开，就是要规则、过程、结果三公开。制定明确的混改企业关联交易管理制度，各方股东协商一致；决策过程充分请混改企业发表意见；结果要在国企集团内部、混改企业各股东等层面进行充分说明和信息共享。

透明，讲的是没有玻璃门，更没有各种不确定的变化。对于混改企业的关联业务政策，需要保持一个长期稳定的原则，不要捉摸不透，减少寻租空间。

依法合规、公开透明，是判定是不是合理有效利用国企决策权力的基准点，也是及格线，只有让国企权力合规合法使用，才能确保将不正当利益输送的风险控制到较低水平。

红码区：防止造成国有资产流失

不正当利益输送，如果造成了国有资产流失，产生难以挽回的影响，就必须进行问责、追责。

暗箱操作、低价贱卖、化公为私、逃废债务，这些非法行为，都会导致一个结果，造成国有资产不可逆的损失，这些行为是国企改革中不能容的。

混改企业与国企集团产生内部关联交易，是不是会造成国有资产流失？我建议要考虑三个尺度：

• 这种关联交易是不是必要的，对国企集团和混改企业是不是有战略价值？
• 这种关联交易的定价是不是规范合理的？是不是符合市场规则和市场水平？
• 混改企业是不是可以持续提升市场价值？国有资本的保值增值有无保证？

也可以说，评判国有资产有没有流失的最终衡量尺度，一是：过程是不是符合市场规则，二是：结果有没有实现混改企业国有股权的保值增值。关联交易并不是核心。

好了，知本咨询暂且就这个问题总结一下。

国有企业改革三年行动方案即将出台，未来中国国企混改将进入一个崭新时期，如何给混改企业创造良好改革氛围？如何为改革创新者保驾护航，同时严守国有资产监督管理的底线？今天我们讨论了混改企业关心的核心问题之一：内部关联交易和利益输送嫌疑。

国企改革是创新型、探索性的工程，也一定会伴随风险性考验。行稳致远的方式，就是不断校准航线，设定标尺。在这个问题上，知本咨询提出三个尺度，分别是绿码、黄码和红码：

绿码区：对混改企业开展集团业务一视同仁

黄码区：决策过程依法合规、公开透明

红码区：防止造成国有资产流失

仅为抛转之言，欢迎各方讨论。

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