新京报讯（记者 王俊）现实中，不少政府机关“一把手”在面对“民告官”案时，应诉不积极难觅官影，或存在“出庭不出声”，令应诉成摆设等情形。
6月23日，最高法发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》），进一步推进行政机关负责人出庭应诉。
《规定》将“行政机关负责人”范围适度扩大，除行政机关的正副职负责人外，新增“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”。对“出庭不出声”的情况，《规定》要求，负责人出庭应诉应就实质解决行政争议发表意见。
谁来应诉？
“行政机关负责人”范围适度扩大
谁来应诉？《行政诉讼法》第三条第三款规定为“行政机关负责人”。
记者注意到，此前有疑问指出，实践中被诉行政机关中非行政正职或副职的领导出庭是否可视为行政机关负责人出庭应诉？
此次，《规定》适度扩大了负责人范围。“被诉行政机关负责人”除行政机关的正职、副职负责人外，增加参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别负责人，以及其他参与分管的负责人。
行政机关负责人出庭应诉的内容，《规定》明确，《行政诉讼法》规定的被诉行政机关负责人出庭应诉，是指依法在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。
最高法行政审判庭庭长黄永维解释，这意味着行政机关负责人出庭参加诉讼仅限于诉讼程序，不包括询问、调查等程序。出庭应诉的不限于行政机关，还包括其他具有行政诉讼被告主体资格的行政主体。此外，不限于作为被告的行政机关，还包括应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关。
法庭上难觅官影？
三类案件引导行政机关主动应诉
黄永维介绍，在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题：负责人出庭的比率整体不高，一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生，有的案件较多部委出庭应诉负担较重等等，亟须统一规范。
如何解决法庭上难觅官影的情况？黄永维介绍，《规定》将《行诉解释》的人民法院“书面建议”出庭，调整为人民法院“通知”出庭。
对涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，引导行政机关主动出庭应诉。
司法实践中，行政机关负责人不能出庭的理由多种多样，原告经常就此提出质疑。为此，《规定》列举不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务等不能出庭的正当理由，规范不能出庭的正当理由。
《规定》还明确对负责人不能出庭理由的审查，要求负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，法院应当对负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。有正当理由不能出庭的，可延期开庭审理。
出庭不出声？
出庭应就实质解决争议发表意见
实践中，存在行政机关负责人出庭不出声，应诉不应答的情形，这会使庭审效果大打折扣，官民矛盾继续紧张，使行政纠纷难以实质化解，令出庭应诉制度变成摆设。
此次，《规定》明确规定负责人出庭的相关义务。负责人出庭应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，遵守法庭规则，自觉维护诉讼秩序。并且，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明，确保“出庭又出声”。
此外，负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。“充分发挥负责人的决策作用，推动行政争议的实质性化解。”黄永维表示。
负责人应诉压力大？
缓解诉累 规定“一次出庭制度”
记者注意到，不少行政机关重视出庭应诉工作，2016年，贵州副省长曾坐上被告席应诉。
黄永维透露，总体来说，行政机关负责人出庭应诉制度运行良好，负责人应诉压力不大。 但在政府信息公开等个别类型行政案件中，案件数量较大。最高人民法院在部委调研时，相关部委反映，行政机关负责人出庭应诉压力较大。
为解决这一问题，《规定》表示，行政机关负责人并不一定是行政机关的“一把手”，副职负责人、分管副职负责人等，均属于负责人范围。
《规定》还设立了“一次出庭制度”以缓解诉累：对于同一审级需要多次开庭的同一案件，负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。
此外，复议机关作共同被告的案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉，无须共同被告负责人全部出庭。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，可以依法委托相应的工作人员出庭应诉等。
背景：行政机关负责人出庭应诉制度已立法明确
行政诉讼被通俗称为“民告官”，行政机关是行政诉讼的一方当事人。
过去，行政诉讼法参照民事诉讼法的代理制度，只要行政机关代理人出庭应诉就符合法律规定。但代理人在诉讼过程中，对法律问题比较熟悉，对行政执法状况不熟悉，对老百姓提出的和解意愿也无法表态，使得庭审效果和解决纠纷的效果大打折扣。
上个世纪九十年代末开始，陕西合阳、江苏海安等地开始探索行政机关负责人出庭应诉制度。
记者注意到，行政机关负责人出庭应诉制度已正式以立法形式确立。
修改后的《行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应委托行政机关相应的工作人员出庭。
此外，2016年，国务院办公厅下发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》也明确要求，依法履行出庭应诉职责。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。
新京报记者 王俊
编辑 陈思 校对 赵琳
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