探讨丨论行政处罚中加处罚款的法律适用

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来源：临沂市城市管理局

加处罚款是指当事人逾期不履行行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定时，行政机关依法采取的一种强制执行措施，其目的是保证行政机关的行政决定能够得到及时履行。

行政执法实践中，加处罚款在不同地区、不同部门适用程序不尽相同，在司法实务中各地人民法院对加处罚款的法定程序也没有统一的标准。以至于目前全国各地的行政执法机关，在同样的法律规定下做出了不同的加处罚款程序，全国各地的人民法院在同样的法律规定下，对行政机关申请的加处罚款强制执行申请作出了不同的司法裁定。为此，我们认为有必要从实务的角度仔细分析加处罚款的法律适用程序。

一、加处罚款的提出及发展

1996年实施的《行政处罚法》第一次提出了“加处罚款”，而2011年颁布的《行政强制法》又进一步明确了加处罚款的性质和行政机关适用加处罚款应遵守的相关规定。

在《行政处罚法》实施之初，我国的行政法理论制度尚未成熟，加处罚款因为有了“罚款”二字被很多人理解成了基于原行政处罚行为的新的行政处罚决定，并将加处罚款的程序与原行政处罚程序合并，在同一份行政处罚决定书中一并做出了加处罚款的决定。最常见的表述为“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。虽然这个时期《行政强制法》还没有出台，也没有其他法律法规来限定加处罚款的适用程序，但是把加处罚款的意思表示放在行政处罚决定书中一并作出，就已经违背了《行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”的规定。《行政处罚法》的立法本意是“当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以”加处罚款。而把加处罚款的意思表示与行政处罚决定合并做出，则变成了普遍性的“应当”加处罚款。

《行政强制法》实施后，第十二条第一项明确了“加处罚款”属于行政强制执行的性质，是一种间接强制。第四十五条又向行政机关作了普遍性授权，“加处罚款”就从《行政处罚法》规定的行政处罚领域扩大至整个行政强制领域。值得注意的是，《行政处罚法》规定的加处罚款的标准，是每日按罚款数额的百分之三加处罚款，而《行政强制法》对“加处罚款”的标准未作统一规定，只是规定了“加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额”。所以从严格意义上讲，只有行政处罚中作出罚款决定的案件在适用加处罚款的执行措施时可以按照每日百分之三的标准加处罚款，行政机关作出的其他金钱给付义务的行政决定的“加处罚款”标准目前还没有具体规定。

二、作出加处罚款的条件和形式

（一）条件和形式

《行政强制法》实施前，作出加处罚款的条件是到期不缴纳罚款的可以加处罚款。由于没有法定的加处罚款程序和形式要求，这一时期绝大部分的加处罚款是在行政机关的处罚决定书中一并作出的。虽然上文中指出这种方式有违《行政处罚法》的立法本意，但在当时看似乎没有更好的方式。

《行政强制法》实施后，作出加处罚款的条件扩大为行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款。同时《行政强制法》明确了加处罚款的性质，第四章又规定了加处罚款的法定程序和要件，因此加处罚款的意思表示不能再与处罚决定书一同作出，而应当依法单独作出加处罚款的强制执行决定。

（二）单独作出加处罚款的必要性

我们认为，加处罚款既然是行政机关依法采取的一种强制执行措施，那么其首先应当遵守《行政强制法》第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序，其次必须遵循《行政强制法》第四章第二节为“金钱给付义务的执行”所设定的特别程序。《行政强制法》第三十五条规定行政机关作出强制执行决定前,应当以书面形式事先催告当事人履行义务。第三十七条又规定，经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间,对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的,行政机关可以作出立即强制执行决定。据此，行政机关实施加处罚款首先应当书面催告当事人履行义务，其次对于逾期仍不履行义务的应当作出书面的强制执行决定书，第三强制执行决定书应当载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

实践中，加处罚款的意思表示与处罚决定书一同作出的情形不但没有履行《行政强制法》规定的书面催告义务，而且也没有作出书面的强制执行决定，更没有告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。我们认为，《行政强制法》实施后基于原行政处罚案件的加处罚款案件，应当是与原行政处罚案件不同的一个单独的强制执行案件，执法实务中应当是两本案卷，即一个基础性的行政处罚案卷，另一个是基于行政处罚案卷的强制执行案卷。

三、加处罚款的时间计算

在《行政强制法》实施前，加处罚款的意思表示与处罚决定书一同作出，这时加处罚款的起始时间是行政处罚决定书指定的履行期限届满后的第二天，终止时间是当事人履行法定义务的那一天，这一时期的加处罚款金额经常远远超出原行政处罚金额。

在《行政强制法》实施后，因为加处罚款需要单独作出，所以加处罚款的时间应当自《加处罚款决定书》注明的日期开始计算，终止时间是当事人履行法定义务的那一天，只是依据《行政强制法》第四十五条第二款的规定，加处罚款的金额不得超出原金钱给付义务的数额。

执法实务中，我们认为《加处罚款决定书》对这一部分可以如此表述：“加处罚款的期限自年月日起，至你单位缴纳全部罚款之日止”。

另外，最高人民法院[2005]行他字第29号《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间是否计算问题的答复》规定:“对于不履行行政处罚决定的加处罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。

四、加处罚款的具体适用程序和法定依据

结合《行政处罚法》第五十一条和《行政强制法》第四章、第五章的相关规定，我们认为“加处罚款”应当遵循以下程序:

（一）行政机关作出金钱给付义务的行政决定

《行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。

（二）书面催告

《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项:

1.履行义务的期限；

2.履行义务的方式；

3.涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式；

4.当事人依法享有的陈述权和申辩权。

（三）听取意见

《行政强制法》第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

（四）作出加处罚款决定

《行政强制法》第三十七条规定，经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:

1.当事人的姓名或者名称、地址；

2.强制执行的理由和依据；

3.强制执行的方式和时间；

4.申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

5.行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间,对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的,行政机关可以作出立即强制执行决定。

（五）三十日后再次催告十日内履行义务

《行政强制法》第四十六条规定，行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日,经催告当事人仍不履行的,没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

（六）申请人民法院强制执行

1.对行政机关作出金钱给付义务的原行政决定的强制执行，应当在原行政决定送达之日起满六个月，不超过九个月内申请。

2.对加处罚款的强制执行，应当在加处罚款决定送达之日起满六个月，不超过九个月内申请。

《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。