【霸权研究】国际霸权与国内政治：为何自由主义者或将不再乐观

作品简介

【作者】Paul Musgrave，马萨诸塞大学安姆斯特分校（University of Massachusetts Amherst）政治科学助理教授。主要研究方向为美国外交政策、国际关系理论以及石油收入对政治体制变迁的影响。

【编译】崔宇涵（国政学人编译员）

【校对】扎西旺姆

【审核】许文婷

【排版】赵怡雯

【来源】Paul Musgrave (2019) International Hegemony Meets Domestic Politics: Why Liberals can be Pessimists, Security Studies, 28:3, 451-478.

期刊简介

Security Studies（《安全研究》）收录出版创新性的学术稿件,包括理论研究、实践经验或两者兼有。安全研究包含广泛的议题，从核扩散、核威慑、军民关系、战略文化、种族冲突、流行病与国家安全、民主政治、外交决策到定性与多方法研究的发展。根据2018年的Journal Citation Reports，其2018年的影响因子为1.706，在91种国际关系类期刊中排名第30。

国际霸权与国内政治：为何自由主义者或将不再乐观

International Hegemony Meets Domestic Politics: Why Liberals can be Pessimists

Paul Musgrave

内容提要

许多霸权秩序理论假定体系性激励会约束霸权国，使之维持支撑现有秩序的现状政策。这些理论宣称，国内行动者不会获得任何反对霸权或霸权所需战略的自利收益（self-interested gains）。然而，维持霸权的政策不可能永不受国内政治争论的影响。事实上，美国的政治制度——尤其是政党体系——可能会鼓励行动者破坏霸权以回报其核心选民，或将他们的选举招牌与竞争对手区分开来。无论是通过制造公开的政策冲击、降低对其他国家未来合作收益的预期，还是两者的某种结合，上述进程都可能侵蚀霸权秩序的基础。这种对国际秩序的威胁已在2016年美国总统大选中得到体现，但导致这一结果的条件早在大选之前就已存在，且无论选举结果如何，这些条件都将继续存在。

文章导读

01

简介

在讨论美国霸权时，国际关系理论家们几乎都忽视了国内因素的重要性，认为是国际结构的体系逻辑、而非国内分歧驱动着美国的外交政策。然而在2016年美国总统大选中，在没有任何公开的外部刺激的情况下，美国霸权的行为方式和特征成为了激烈的党派分歧的主题。民主党候选人希拉里主张美国应继续领导世界，而共和党候选人特朗普则拒绝自由霸权。特朗普的行为并未否定美国的首要地位，但确实表明了对战后美国霸权主义做法的拒斥。

特朗普崛起的原因值得深思，其当选意味着对美国主导地位最成功的打击，并非如现实主义者长期预测的那样来自外部制衡，而来自国内选民的自由选择。作者继而引出如下问题：为何美国选出了一位其政策与自由霸权截然相反的总统？或者一般地来说，既然在霸权秩序中霸权国家被认为可以享有诸多好处，那么，该国的国内行为者为什么要破坏这种秩序？

作者指出，回答上述问题需要调和国际和国内两个层面的霸权实践。作者认为霸权国的国内制度也是霸权秩序的一部分，霸权战略和实践必须在国内政治与国际体系两个层次上都是可持续的。国内行为者会出于自身政治利益选择维持或破坏霸权战略，而非一味地致力于维持对霸权秩序的承诺。作者以美国国内制度对外交政策的影响说明这一论点，认为美国的国内政治进程会削弱美国政治体系维护霸权的能力，产生不利于维持霸权所需的政策稳定性的动力。作者指出，在2016年之前，美国潜在的外交政策选择和结果就比体系理论所预测的更加广泛。相比于特朗普的当选，使之能够凭借反自由霸权的政纲上台的原因更加深刻；因而，2016年美国总统大选的结果并不是异常事件，而代表了某些进程的结果，这些进程本应一直被纳入对国际秩序的研究之中。

下文将以以下结构展开论述。首先，作者提出了一个关于霸权战略如何被再生产和维持的国内解释。其次，作者具体说明了自己的理论论点:政党构成了美国外交决策中一个关键的但被忽视的因素；党派竞争并不能保证产生亲社会的政策；党派竞争的需求可以产生拒绝霸权的执政联盟。再次，作者从19世纪美国外交政策的党派动态和当代案例中，提供了国内制度变异对美国外交政策的独立和显著影响的证据。最后，作者将概述这一论点对霸权秩序研究的启示。

02

为何霸权理论需要对霸权战略的解释

许多国际霸权的分析者和拥护者质疑是否需要一套对霸权国的国内政治说明来解释体系动力。然而特朗普政府的政策表明，体系因素的约束力并没有所宣称的那样强，且相比冷战时期，体系因素对美国霸权的约束要更弱。因此合乎逻辑的问题是，在没有压倒一切的外部约束的情况下，国内因素是否约束美国维持自由霸权。作者在本节主要批判了三种观点。

第一种观点认为，自由原则作为美国身份认同的重要内容，会约束美国维持自由霸权。作者批评到，这种观点存在以因变量选择自变量的谬误，从而夸大估计了特定身份认同的因果效应。其次，这种观点假定霸权国的身份认同一成不变，从而显示出一种现状偏见（status quo bias）。

第二种观点认为，受益于霸权秩序的利益集团将形成联盟，维持支撑霸权的战略和做法。作者认为，这种观点首先难以说明为何这种联盟不会受制于集体行动逻辑的约束；其次，即使霸权秩序可以创立国际制度、提供有选择的利益以克服这种动力，从长远来看，如果不进行持续调整，上述策略可能无法有效维持霸权。当相对博弈力量在霸权国的国内集团之间、以及在霸权国和其他国家之间转移时，霸权国内的一些集团可能会被排除在外，或没有得到足够的回报。一旦国际协议无法适应其要求，这些组织可能会寻求通过破坏协议、扭曲或破坏秩序来迫使其修改。

第三种观点认为，霸权国的国内制度将促进霸权秩序。这种观点认为，相比于专制制度，民主制度常常被要求进行更可信的自我约束承诺；民主霸权的宪政性质使从属国对霸权秩序产生了信心。但是，从这一理论只能得出民主的霸权国所建立的霸权秩序相对长久，而非绝对的长盛不衰。即使是民主的霸权国，其国内制度也可能使其长期维护霸权复杂化。霸权主义的大战略需要不断地进行重申和调整以化解国内的反对意见，而没有一个国家能够无限期地适应国内选民不断变化的要求，同时又设法满足国际竞争的需要。

作者将以美国为案例进行研究，考察其民主制度是否能像上述理论家所主张的那样，与维持霸权秩序相兼容，或者其国内制度的变化是否能其独立于其他机制，促使美国的外交政策发生转变。

03

两党决定：为何极化和党争对国际关系至关重要

对美国国内制度与美国霸权实践间关系的讨论，往往基于对这些制度的概括描述。例如，自由主义国际关系理论家指出，美国的自由主义制度是美国领导的自由秩序得以持久的基础。然而，这种乐观倾向往往建立在一系列与现实不符的特征事实（stylized facts)的基础之上，既掩盖了美国近代政治的经验规律，又淡化了当前时刻之前的重大偏差。同时，由于国际关系学者倾向于关注系统性特征等宏观特征，在这一层面，美国的宪政秩序的延续性的确令人印象深刻。但作者指出，治理方式由正式和非正式制度（及规范）共同组成。美国治理中庄严而不变的正式制度，被无数非正式制度所渗透，这些非正式制度的变化要快得多、深刻得多。

在现代民主制中，最重要的非正式制度就是政党。与正式制度相比，政党随着时间的推移会发生变化，既包括党派之间的关系，如执行纪律的能力，也包括政党之间的关系，特别是政党的选举竞争力和两极分化。从这一角度看，稳定的正式制度的运行是由政治行为者之间的冲突和合作所驱动的，他们追求各自的目标和利益，其联盟和竞争从根本上改变了正式制度的运作方式。而政党和党争模式的核心在于承认政治行动者追求自己的私利，其利益乃至认同都具有系统性差别。政党的影响体现在认同、利益、制度各个方面。认同方面，党争为热衷政治的美国人提供了一种核心认同、一种情感纽带。党派的铁杆拥护者们以不同的方式来解释同样的事实，从而美化他们的认同；此外，党争比意识形态标签更强有力地影响着美国人的思维方式，包括大众的外交政策偏好。制度方面，政党将执政和寻求执政的政客、活动家与公民联系起来，并通过产生意识形态、施加议程控制和审查候选人，在相互竞争的利益集团之间达成持久的协议。

党争给美国政府体系带来了意想不到的紧张。党争诱发产生内生性的政策分化，每个党派都在将“积极地寻求使两党区分开的议题”；党争并不能保证党内团结；特定政党联盟内利益集团的长期结盟增加了跨党派组建原本可行的联盟的难度；党内的派系竞争还可能将以追求绝对利益的合作为标志的进程，转变为由零和逻辑主导的进程。

作者指出，就政党对外交政策的影响来说，两方面的差别尤为重要。其一是政党的凝聚力，即政党网络中的成员愿意接受领导和纪律、牺牲部分自主权、为追求共同目标付出一些代价的程度。一个政党的凝聚力越强，该党的政策议程越同质化。其二为政党的极化程度，即两个主要政党表达的政策偏好的差异程度。极化程度影响政党决定是否支持对手政党提案的战略动机。当两极分化程度较低时，摇摆不定的选民和两党政客更容易促成妥协。但当两极分化程度较高时，美国的制度就会变得不那么有利于妥协。

04

内聚型政党（Cohesive Parties）的出现如何改变了19世纪的美国外交政策

本节作者研究了19世纪美国外交政策与政党和党争的关系，以了解上述因素如何影响当今的美国霸权。作者认为19世纪的美国与今日的美国在政体的宪政构成方面相似，且外部威胁或约束水平较低，因此不会受到正式制度或体系因素变动的干扰。开始，美国政治只存在非正式的政治派系（factions），但这一时期结束时，美国出现了强烈的党派极化。

作者指出，党派因素导致美国19世纪外交政策反复出现“帝国扩张不足”（“imperial understretch”）的现象。首先，作者以美国吞并得克萨斯州的历史为例，说明制度可以通过维持达成政策协议所需的信誉塑造政策结果。在1844年美国大选中，民主党候选人詹姆斯·波尔克（James Polk）取胜。波尔克超越了党内南北方对吞并德克萨斯的分歧，并在胜选后推动美国吞并了德克萨斯；而如果民主党无法找到能够弥合党内分歧的候选人，那么吞并德克萨斯可能会因党内失败而推迟。而在政党凝聚力较低的时期，党派之间相互合作的动力很低，美国外交政策则会陷入收缩。在波尔克总统之后，由于没有能够使不同部门或派系达成协议的政党机构，但党争激烈到足以激励破坏另一党的执政记录，美国的外交政策自扩张的鼎盛时期转为长期的收缩。1850年代南方民主党人收购古巴的努力以及1871年时任总统格兰特（Ulysses Grant）合并多米尼加共和国的努力都因党派的内部分裂而付之东流。

至19世纪末，美国两党更加极化，更具凝聚力和纪律性。由于政党纪律使凝聚力强的政党成员可以达成协议，因而政党制度在制定外交政策方面变得更加重要。在19世纪80年代和90年代，分治政府（divided government）成为美国政府的常态，外交政策的制定往往陷入僵局。而1897-1898年，掌握国会多数的共和党麦金莱政府扩张了海军并击败西班牙夺取了一个殖民帝国，则是凝聚力强的统一政党可以实现外交政策全面变革的最好例证。

1. 政党制度如何影响当今美国霸权

作者以2012年联合国《残疾人权利公约》未在美参议院通过的事件为例，来说明党派因素在当今美国外交政策中依然发挥着关键作用。作者指出，该公约的失败只是美国既有的党派格局的一部分，即对国际制度持怀疑态度，并且对延伸支持自由秩序的战略怀有敌意。更为突出的例子包括共和党一贯拒绝让美国参与应对气候变化的国际努力，以及共和党对伊朗核协议的敌意。上述事件都说明，早在2016年之前，党争即削弱了美国作为霸权国家的能力。

结论

霸权要求国家在世界舞台上发挥积极作用，霸权战略则对动员国内资源提出要求。这种动员必将在霸权国的国内治理制度下进行。而一旦取得霸权，霸权国在拥有更大的塑造国际体系的自由同时，无法相应地重塑国内体系。结果，对于每个霸权国而言，国内政治与霸权战略之间都会存在某种脱节。任何霸权秩序都会滋生危机。导致霸权终结的机制可能与国际秩序无关，而更多地与霸权国的国内政治相关。我们需要更好地了解大国的国内政治因素如何影响体系因素。调整霸权理论，将需要更加注意如何将国内政治进程与国家在国际秩序中的相对地位相联系。将美国霸权视为将国际关系与美国政治相结合的一个案例，或许在知识和实践方面都会有很大益处。

评述

目前，霸权研究领域中的大多数理论都致力于从国际体系层次解释霸权国的外交政策和行为。但是，国家的外交政策无法仅仅从体系层次的约束加以解释；尤其是，霸权国往往受到国际体系的约束最少，甚至部分地决定着国际体系的样貌及其变迁，其国内政治因素的作用因此更加关键。本文作者也正是基于这一点，探讨了美国国内的政党竞争对其外交政策的影响，尤其指出在自利利益的驱动下，霸权国的国内行动者有可能会实行削弱霸权秩序的政策。近年来，特朗普政府的上台及其推行的诸多政策更加凸显了霸权国国内政治变动对其外交政策的重要影响。而从更广阔的视角看，应该更加注重研究导致霸权兴起、维持、衰败乃至终结的国内政治机制。

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