【两会时间】专访全国人大代表、人行南昌中支行长张智富：现行《商业银行法》存在立法滞后 制约商业银行可持续发展

经济观察网 记者 胡艳明 全国两会正在召开，经济观察网记者获悉，今年全国人大代表、中国人民银行南昌中心支行行长张智富提出了关于修改《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）的建议。

张智富表示，《商业银行法》是我国规范银行业法律关系的“基本法”，颁布于1995年，分别于2003年、2015年进行过两次局部修订。对于巩固我国金融体制改革成果、促进商业银行稳健运行、规范金融市场秩序、推动社会主义市场经济繁荣发展发挥了重要作用。近年来，伴随着金融创新和金融监管改革步伐不断加快，现行《商业银行法》在立法原则、监管理念、公司治理、业务规则、金融消费者保护、风险处置等方面已严重滞后于现实需要，亟需进行修改和完善。

对于修改建议，张智富从扩大《商业银行法》调整范围，丰富商业银行组织体系；完善商业银行业务范围与经营规则，实现金融创新和有效监管之间的平衡；健全商业银行风险管理机制；健全金融消费者权益保护机制；完善法律责任相关规定，提升监管有效性等七个方面分别提出建议。

比如，张智富建议《商业银行法》修改允许商业银行综合经营或混业经营、适应利率市场化改革的需要。类似要求在2015年的修改中曾引发广泛倡议，但相关建议最终未获修改。张智富对记者分析称，当时没有进行修改的原因主要是立法条件还不成熟。2015年，商业银行综合经营或混业经营还没有一个比较成熟的模式，利率市场化改革也还在进行中。目前，这两方面的条件已经比较成熟。

【访谈】

经济观察网：是什么现象使您尤其关注到《商业银行法》修改工作，并提出建议？

张智富：《商业银行法》是我国规范银行业法律关系的“基本法”，在促进银行业健康发展、规范金融市场秩序等方面发挥了重要作用。但随着金融创新和监管形势变化，现行《商业银行法》已严重落后于实践需要。比如，目前民营银行、村镇银行、社区银行、互联网银行等新型银行业金融机构纷纷出现，大、中、小银行并存的格局也逐渐形成，但现行《商业银行法》对各类银行的经营范围、业务规则、监管要求等并没有作详细区分，也没有制定科学动态的市场化分类监管制度。

经济观察网：今年央行系统多位人大代表和政协委员提出了对《商业银行法》修改的相关建议，您认为促使行业多位代表共同关注原因可能有哪些？

张智富：多位代表共同关注《商业银行法》修改的原因有很多，我认为主要集中在以下几个方面：

（一）修改《商业银行法》是强化宏观审慎管理、防范和化解金融风险的迫切需要。一方面，近年来，强化宏观审慎管理、健全宏观审慎框架成为全球金融改革的核心内容之一，党的十九大作出了“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”的重要部署。而现行《商业银行法》在传统的分业监管、机构监管框架下，更加关注微观审慎层面的监管，缺失宏观审慎管理层面的内容和要求。另一方面，防范化解重大金融风险是中央确定的三大攻坚战之一，是党的十九大报告提出的重大战略任务，是当前金融工作的核心目标。现行《商业银行法》对商业银行公司治理的规定几近空白，风险预警规定不足，未建立市场化的有序处置和退出机制，远落后于国际银行业监管和改革实践。修改《商业银行法》，亟需健全商业银行公司治理、风险处置、市场退出等方面的相关规定，为金融风险防控提供法制保障。

（二）修改《商业银行法》是引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求。总结近年来金融乱象，尤其近期发生的一系列中小银行风险事件，其根源在于部分银行偏离服务实体经济的本源，盲目扩大规模、冒险从事高风险业务，导致资金脱实向虚，引发金融风险。第五次全国金融工作会议将“回归本源”列为金融工作的首要任务，党的十九大报告也提出，金融要把服务实体经济作为出发点和落脚点。修改《商业银行法》有必要从制度层面引导商业银行回归本源，专注专业，丰富优质金融资源供给，便利中小微企业获得金融服务，提高资源配置效率，更好满足经济社会发展和人民群众需要。

（三）修改《商业银行法》是健全完善我国银行体系、支持银行业创新发展的客观需要。一方面，现阶段我国银行体系结构单一，同质化严重，业务竞争过度和市场竞争不足的结构性矛盾突出。造成这一情况的重要原因是商业银行的分类标准采取“出身主义”，分类设计的有效性不足。同时，实践中村镇银行、社区银行、互联网银行等新型机构在《商业银行法》中的法律地位不明确，处于无法可依的尴尬境地；政策性银行不属于《商业银行法》规范的对象，由于长期无专门立法，导致其和商业银行在竞争性业务中面临不同的法律环境。《商业银行法》的修改有必要完善商业银行类别，建立动态科学的分类方式和差异化监管体系，明确新型机构法律地位，推动银行业多元化发展。另一方面，近年来，商业银行自身发生巨大变化，呈现出主体层次丰富、整体体量增大、结构更加复杂、业务日益多元、风险防控压力加大等特点。但《商业银行法》在银行业务范围、业务规则、风险防控等方面存在立法滞后与空白，成为制约商业银行可持续发展的障碍。修改《商业银行法》应当完善和规范商业银行的经营行为，健全法律责任，体现金融创新与有效监管之间的平衡。

（四）修改《商业银行法》是加强金融消费者权益保护、维护金融安全的现实需要。一方面，保护金融消费者是商业银行实现安全性、流动性和效益性的基础，应是与保障金融稳定并重的立法目的。2008年后国际上对危机反思的一个重要成果就是进一步加强对金融消费者的保护。国务院2015年11月发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，标志者金融消费者保护被提升至新的高度。另一方面，我国银行业金融行为日益复杂多元、金融纠纷日益增多，但现行《商业银行法》仅在第三章“对存款人的保护”中规定了少量对存款人的保护条款，存在保护对象范围过窄、行为规范不完善、纠纷处理机制不健全等问题，造成了金融消费纠纷处理的现实困难。《商业银行法》修改有必要完善消费者权益范围，明确纠纷解决机制，构建和谐金融消费环境。

经济观察网：对于修改《商业银行法》有哪几项建议？

张智富：修改《商业银行法》应秉承服务实体经济、促进金融发展、维护金融安全、保护金融消费者合法权益的立法原则和目的开展，坚持整体性原则，与《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《期货法》等修法工作互相衔接，同时提炼吸收成熟的监管规则，完善货币市场法律规范的整体架构。提出如下修法建议：

（一）巩固我国金融监管改革成果，从法律层面实现审慎监管、行为监管、机构监管和功能监管原则相统一。一是将宏观审慎管理理念体现在《商业银行法》中，包括对系统性风险的评估与识别、宏观审慎监管工具的设计和应用等；对于系统重要性金融机构，应作出原则性监管规定，具体监管规则另行制定行政法规或者规章。二是构建功能监管和行为监管框架，强化综合监管和穿透式监管，遏制监管套利。

（二）明确分类监管理念，促进银行业差异化、特色化发展。当前我国银行机构众多，大、中、小银行并存，随着民营银行的建立，将进一步形成多元化、多层次的银行体系。现行《商业银行法》对各类银行的准入采取相对单一的标准，经营范围、业务规则、监管要求等也未作详细区分。建议根据商业银行在资产规模、盈利水平、客户覆盖、公司治理和内部管理水平等方面的差异，实行科学动态的市场化分类监管制度，促进银行业差异化、特色化发展。

（三）扩大《商业银行法》调整范围，丰富商业银行组织体系。一是明确村镇银行、合作银行、社区银行、互联网银行等银行的法律地位，并为新型银行类型预留政策空间。二是明确开发性金融机构、政策性银行、财务公司等办理商业银行业务的，适用本法有关规定，体现功能监管原则。三是删除外资银行、中外合资银行、外国银行分行另行规定的条款，进一步扩大金融对外开放，促进市场公平竞争。

（四）完善商业银行业务范围与经营规则，实现金融创新和有效监管之间的平衡。立足我国商业银行发展实践、结合国际先进行业经验，扩充商业银行业务范围，完善业务经营规则，减少行政审批和行政约束，明确商业银行开展业务应当以支持实体经济为原则，创新产品和服务。一是放开并规范综合经营。《商业银行法》第43条规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”实践中，银行控股券商、保险、基金等非银金融机构已成为事实，而目前我国对于商业银行综合化经营的具体事项，通过“依据国家特别规定、采取个案审批的方式”进行，已不能满足现实需要。建议《商业银行法》修改允许商业银行综合经营或混业经营。二是适应利率市场化改革的需要。将市场利率定价自律机制写入《商业银行法》，发挥好银行机构利率定价的行业自律作用。对《商业银行法》中涉及利率“上下限”“违反规定提高或者降低利率”等规定内容进行梳理调整。三是进一步拓宽业务范围。《商业银行法》第3条规定的业务范围主要集中于传统银行业务。近年来商业银行的新业务、新产品已远超出《商业银行法》规定的业务范围，同时商业银行的资产负债结构发生较大变化，大量业务由表内转为表外。建议对《商业银行法》第3条进行修订，对于一些比较成熟的商业银行新业务，如理财业务、电子银行业务、资管业务、同业业务、投资银行业务等，有必要明确规定。

（五）健全商业银行风险管理机制，更好地维护金融安全。一是完善公司治理与内部控制。针对商业银行风险事件中暴露的内部人控制、股东缺位越位等问题，从立法层面完善商业银行公司治理与内部控制机制，明确“三会一层”的公司架构和职责，强调主要股东责任，突出董事会核心作用,提高监事会的独立性和监督作用，完善内部控制三道防线，规范薪酬激励、信息披露与关联交易管理。二是强化资本与风险管理。在立法中明确商业银行资本充足率监管要求，对宏观审慎管理和风险监管指标作出规定，要求商业银行依法建立健全全面风险管理机制。三是健全风险处置与市场退出机制。实践中我国对于问题金融机构处置仍然按照“一事一议”的方式处理。建议借鉴国际危机处置经验，突出市场化处置原则，建立商业银行有序处置机制；巩固《存款保险条例》成果，完善存款保险基金管理机构的相应职责。

（六）健全金融消费者权益保护机制，维护市场公平竞争秩序。一是明确提出“金融消费者”的概念，明确商业银行的消费者保护义务，提出保护“金融消费者”的立法原则和目的。二是从商业银行营销、信息披露、产品风险分级管理、个人信息保护与跨境传输、收费管理等方面建立商业银行履行消费者保护义务的规则体系。三是明确跨市场、跨行业金融产品与服务的金融消费纠纷，由人民银行协调相关金融监管部门解决。

（七）完善法律责任相关规定，提升监管有效性。一是结合市场发展，吸收监管规则，从法律层面完善应予处罚情形，丰富违法行为处罚手段。适当提升处罚上限，加大违法行为处罚力度，提高金融违法行为成本，严肃市场秩序。二是完善相关责任人员处罚，针对不同类型违规行为，区分设置个人处罚幅度和标准。

经济观察网：您在建议中提到，“建议《商业银行法》修改允许商业银行综合经营或混业经营、适应利率市场化改革的需要。”类似要求在2015年的修改中曾引发广泛倡议，但相关建议最终未获修改。在您看来，当时为何未进行修改？对当下来说修改有何必要性？

张智富：当时没有进行修改的原因主要是立法条件还不成熟。2015年，商业银行综合经营或混业经营还没有一个比较成熟的模式，利率市场化改革也还在进行中。目前，这两方面的条件已经比较成熟。比如大家非常关心的利率市场化，2015年，人民银行进行连续五次降低存贷款基准利率，并放开金融机构存款利率上限，这是我国利率市场化改革的一个里程碑。但当时我国依然存在贷款基准利率和市场利率并存的“利率双轨”问题。为深化利率市场化改革，促进利率“两轨并一轨”，降低融资成本，2019年8月，人民银行进行了贷款市场报价利率（LPR）改革，推动金融机构新发放贷款主要参考LPR定价，打破贷款利率隐性下限，实行存量浮动利率定价基准转换等，有效畅通了货币政策传导渠道，降低贷款实际利率。

经济观察网：您预计《商业银行法》修改后续将会经历怎样的过程？进入修订程序的话，大约要经历多久的周期？

张智富：《商业银行法》修改要尽快进入立法程序。至于修订要经历多长的周期，还要根据立法过程中的实际情况来定。

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胡艳明经济观察报记者

金融机构新闻部记者
主要关注上市公司、证券、银行领域。