终身追责VS尽职免责《山西国企业重大决策终身责任追究办法》解读

020年3月10日，山西省人民政府发布《山西省国有企业重大决策终身责任追究办法》（以下简称“《办法》”），《办法》针对山西省国有企业有关决策事项提出更高要求，对国有企业经营管理人员任职期间重大决策失职导致国有资产损失等情形责任追究事宜予以明确规定，《办法》将于5月1日正式实施。

阳光所国企混改与员工持股研究中心负责人、国企混改专家明律师认为，《办法》提出“终身追责”的要求，也规定了免责情形，国有企业经营者需要高度重视程序合规，切实提高风险防范意识。为帮助大家快速理解《通知》内容，现解读如下。

一、法律依据

《办法》第一条规定，制定依据为《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规。

作为上位法，前述两部法律在国资监管方面具有统领意义，此外在国有企业决策及主要管理人员追责方面，国务院国资委以及部分地方省份此前出台了相应的部门规章和地方性法规。

2018年7月13日，国务院国资委发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行)》（国务院国资委第37号令），针对央企在经营投资过程中的违规情形及有关人员责任认定、追责方式、追责程序进行了明确约定。山西省国资委于2018年8月14日发布《山西省省属国有企业投资风险监督管理办法》（晋国资发〔2018〕15号），替代了此前于2006年公布的《山西省省属国有企业投资监督管理暂行办法》（晋国资发〔2006〕7号），对国企投资管理制度建设提出了明确要求，并就企业投资事前、事中、事后风险管理及审批流程予以细化规定，规定了有关管理人员违规责任追究依据。《办法》借鉴了前述规定的部分内容，并落实了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（中办发〔2010〕17号）的相关要求。

二、适用主体

《办法》适用于山西省人民政府代表国家履行出资人职责的企业经营管理人员，根据《办法》内容，此处规定的经营管理人员包括党组织、董事会及经理层成员。《办法》特别强调无论责任人是否在岗、离岗或者退休，都应当承担相应责任，这一规定是“终身责任”的具体阐述，只要经营管理人员在任职期间（1）未正确履行重大事项决策程序；（2）未正确执行决策内容，从而导致国有资产损失及其他严重不良后果的，需要承担相应责任并可追溯执行。

《办法》提及追责原则包括依法合规、客观公正、分级追究以及惩教结合，其中需注意的是“分级追究”，“分级追究”即分级分层追责，分别对企业不同层级经营管理人员进行追究处理。“分级追究”的范围限于企业经营管理人员，我们理解一线工作人员在履行工作职责过程中出现失误，导致企业损失的情形应不适用于《办法》规定，可通过适用企业内部规章和经营管理制度予以规范。这一区分有助于保护普通员工的生产积极性，避免人为扩大《规定》适用范围伤及企业活力和市场竞争力。

三、适用情形

1、重大决策事项

《办法》规定的重大决策事项是指应当由党组织、股东会/大会、董事会、经理层和职工代表大会决定的事项，主要可分为党的建设、企业运营、资产调整、人事安排以及大额资金使用等方面。具体内容与下文需履行决策程序一并分析。

2、需履行决策程序

（1）党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大事项的前置程序。董事会、经理层成员中的党组织成员应当执行和落实党组织的决定，与党组织就贯彻执行党的路线方针政策以及党的建设等方面的重大决策事项予以讨论决定。

（2）重大决策事项提交会议集体决策前应当经过必要的调查研究和论证，充分吸收各方面意见。这一规定是对决策事项的普遍要求，凡是重大决策事项均应履行事前调研论证程序。

（3）在企业资产配置调整方面，对于重大投资和工程建设项目，应当事先充分听取专家意见。对于这部分项目，在事前调研论证过程中，应当重视有关专家的意见。

（4）在企业运营方面，企业在研究决定企业改制及有关经营管理的重大问题、制订重要规章制度等事项，涉及员工切身利益时，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工群众的意见和建议。这条规定对于涉及员工切身利益的重大决策事项程序提出了明确要求，企业应当听取工会和职工代表大会两方面的意见，确保意见和建议具有相应的广泛性和代表性。

（5）在人事安排方面，企业在决定重要人事任免之前，应当征求有关纪检监察机构的意见，对相关人员任职资格进行审查。

（6）在决策程序的时限方面，《办法》规定对于重大决策事项，应提前至少2个工作日告知所有参与决策人员并提供相关材料，以便相关人员具备充分时间熟悉有关决策事项，避免临时“拍脑袋”作出决定。

（7）关于决策方式，《规定》再次明确集体决策制度，如有紧急情况需事先决策的，事后需按照相关程序予以追认。

3、追责情形

（1）决策作出过程

《办法》明确了在重大决策过程中，造成国有资产损失及其他严重不良后果的国有企业经营管理人员的追责情形。相关管理层成员应当按照规定程序和议事规则，在职权范围内，根据时限要求及时进行重大事项决策，对于违法违规决策内容应该予以反对、及时制止，不符合上述要求的管理层成员将会被追究以终身责任。

（2）决策执行过程

《办法》同样规定了决策执行过程中相关管理层成员的责任。在决策执行过程中，有关人员应全面、及时、正确实施决策内容，不得拒绝、推诿或者拖延执行，不得变相或偏离方案执行决策内容；遇有客观情况发生变化导致影响决策目标实现的，决策执行单位应及时报告。

4、追责方式

《办法》规定的追责方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制以及纪律处分等方式；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。针对党组织成员，可以采取上述处理方式；针对非党组织成员，所适用的处理方式包括扣减薪酬和禁入限制。

四、免责情形

《办法》规定了两种免责情形以及兜底性条款，原则是尽职免责，包括：（1）决策执行过程中，因不可抗力导致过错发生的；（2）参与决策的人员曾于会议表决时表明异议并在会议记录中有明确记载的。

对于不可抗力导致决策执行过程中发生过错的，目前规定不是很清晰，《办法》规定或意为在决策执行中，公司遇有不可抗力导致产生相应损失的，相关责任人员可以从轻、减轻或免于责任追究。相对而言，第二种情形具有更广泛的适用性，管理层成员应当进一步加强决策论证分析、依法依规履行决策程序，对于未按照要求进行决策所可能产生的追责后果需具有充分认识，对于决策事项应充分发表意见并予以明确记载。

五、关注事项

1、制定重大决策事项清单

有关国企应根据《办法》要求，尽快制定重大决策事项清单，对需要履行相应程序的决策事项及审议流程予以明确梳理，确保决策过程有章可循。

2、明确党组织、董事会、经营管理层权限

《办法》规定“分级追究”原则，有关国企应当进一步明确划分党组织、董事会及经营管理层权限，确保权责清晰、责任到人。决策过程所涉及的各个环节应当有机衔接、全程留痕，确保倒查追责时准确定位、公正处理。

3、追责与放权相结合，权责统一

《办法》进一步提高了有关国企经营管理人员的履职要求，在承担更大职责的同时，我们理解国资委也应针对上述管理人员更多地授权放权，通过让权赋能，让决策者及执行者更有效地进行决策并予以执行，进一步落实责任自负原则。