【深度】赵明昊：美国在阿富汗的"国家建设"缘何失败

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阿富汗是美国在"全球反恐战争"背景下实施"国家建设"的主要对象。基于考察小布什政府和奥巴马政府的相关政策及其实施情况,可以认为美国在阿富汗展开的"国家建设"缺乏切实可行的目标和连贯明确的战略,很多政策相互矛盾,资源投入严重不足,在政策执行和机构协调等方面问题重重。美国在阿富汗的安全重建受到"反恐"和"反叛乱"军事行动的主导,削弱了阿富汗社会和普通民众的安全感,重建援助的"军事化"问题突出。在政治重建方面,美国不顾北方联盟和部分国家的反对,在阿富汗推行总统制,这一选择与阿富汗政治传统和文化不相适应。美国绕开阿富汗中央政府进行援助导致出现"平行政府",破坏了中央政府权威。在经济重建方面出现"双重寄生体制",对农业和乡村地区的发展支持严重不足,难以有效应 对毒品经济问题。美国提出的"新丝绸之路"计划高估了中亚国家与阿富汗的一体性,也缺乏促进地区经济发展的资源投入。根本而言,美国在阿富汗的"国家建设"缺乏道义基础,难以获得阿富汗民众的支持,与阿富汗政府倡导的"阿人所有、阿人主导"的和解进程存在诸多冲突,彰显了美国权力的傲慢及其"自由主义霸权"战略的深刻困境。

本文作者系盘古智库学术委员、复旦大学国际问题研究院美国研究中心青年研究员、北京大学国际战略研究院特约研究员赵明昊，文章来源于《世界经济与政治》2020年第3期。

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引言

特朗普政府上台以来,显著调整了美国在冷战后采取的"自由主义霸权"战略,坚持"美国优先"政纲,强调对外政策奉行"有原则的现实主义",明确拒斥"全球主义",力图减少美国对"全球安全和其他全球公共产品的提供"。这一重要转变在美国的阿富汗政策上得到体现。特朗普政府进一步削减美国在阿富汗的驻军规模,与塔利班就和平协议展开谈判,为美军完全撤离阿富汗创造条件。虽然时任美国总统奥巴马在2014年12月28日曾正式宣布阿富汗战争结束,但美国在阿富汗与塔利班等势力的武装冲突一直延续至今。从2001年10月小布什政府发动阿富汗战争算起,这场战争已超过越南战争成为美国历史上"最长的战争",相关支出逾1万亿美元。与此同时,美国也为在阿富汗进行的"国家建设(nation-building)"投入了大量资金和其他资源。2014年12月,美国阿富汗重建特别监察长(Special Inspector CGeneral for Af-ghanistan Reconstruction)约翰·索普科(John Sopko）表示,扣除通货膨胀因素,美国用于阿富汗重建的费用高达1000亿美元以上,超过了第二次世界大战后重建西欧的"马歇尔计划"。在描述美国开支的庞大程度时,索普科称:"当我的审计人员向我汇报（开支情况),我说'你们肯定是在胡编,这简直就像是爱丽丝漫游仙境'。"

按照詹姆斯·多宾斯(James Dobbins)等人的定义,"国家建设"是指通过包括使用武力在内的多种努力,促进冲突后一国社会的政治和经济变革,以使该国内部以及该国和邻国之间能够实现和平。当然,所谓变革是以实现民主化为最终目标。简言之,"国家建设"是"在危机发生之后使用武力推动(相关国家)向民主体制转型"。冷战结束后,美国带领他国对海地等所谓"失败国家"或""失败中的国家"实施武力干预和"国家建设",阿富汗和伊拉克是美国21世纪"国家建设"的主要对象。在美国的政策和研究话语中,"国家建设"常与"重建（reconstruction)""政权建设(state- building)""冲突后稳定化(post-conflict stabilization)"和"稳定行动(stabilization oper-afion)"等概念混用。"国家建设"虽是相对宽泛的政策概念,却已成为冷战后美国国家安全和外交事务的重要组成部分。正如2006年3月小布什政府发布的《美国国家安全战略》报告所言,对于"改变美国国家安全制度以应对21世纪的挑战和机遇"来说,重建和稳定行动至关重要,美国应提升规划和应对冲突后(pos-conflict)国家与"失败国家"情势的能力。

小布什政府曾在推翻塔利班政权后提出要将阿富汗建成"自由民主"国家,然而事实是历经小布什和奥巴马两任政府,阿富汗的政治体制和国内稳定依然脆弱,实现长久和平仍面临巨大挑战。显然,美国在阿富汗进行的"国家建设"未能达成预想目标,道格·班托(Doug Bandow)等美国战略界人士直言美国在阿富汗的"国家建设"遭遇失败。特朗普政府对于在阿富汗等地展开的"国家建设"尤为不屑。2017年8月,特朗普在宣布阿富汗新战略时称,他和美国民众一样,对花费大量时间、精力、金钱并付出美国人的生命,按照美国的样子去"重建其他国家"的结果深感挫败。特朗普明确表示阿富汗人应掌控他们的未来、治理他们的社会、创造持久的和平,"我们不会再进行'国家建设'"。实际上,美国在阿富汗等地的"国家建设"经历深刻影响了过去十余年来美国国家安全战略的走向,包括"美国优先"理念的形成以及特朗普时期"非自由主义霸权(lliberal hegemony)"战略的兴起。 正如亚当·罗伯茨(AdamRoberts)所言,在阿富汗并不成功的经历"已经使这样一种理念受到质疑,即美国在它 所设想的'单极时刻'能够通过自信地运用武力来改变那些最困难和最分裂的社会",阿富汗的经历使美国在对外干预时变得更加谨慎。应当看到,"国家建设"是美国在冷战后采取的"自由主义霸权"战略的重要内容,美国在阿富汗的"国家建设"曾是小布什政府对大中东地区进行民主改造的关键一环。通过探讨美国在阿富汗的"国家建设"缘何失败,可以更深入地认识"自由主义霸权"战略的不同面相,并对其为何会沦为约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)所谓"大幻想"有更多体认。

总体而言,对于美国在阿富汗"国家建设"问题的研究仍不够充分。中国学者的相关论著主要是对小布什和奥巴马政府时期美国阿富汗政策的阐释,不仅缺少对"国家建设"的关照,也很少探讨美国相关政策的实施情况。国外大多数论著围绕着阿富汗战争这一主题,有关美国在阿"国家建设"的内容较为碎片化。与本研究关联度较大的研究是弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)编写的《国家建设:阿富汗和伊拉克之外》,该书基于2004年福山主持召开的研讨会,旨在探讨冷战结束后几乎每两年 美国就要进行的新的"国家建设"行动及其教训。书中相关章节主要分析了2001一2004年美国在阿富汗的"国家建设"情况。其他论著探讨了美国在阿富汗的"反恐"和"反叛乱"战略、美国与塔利班关系、美国和地区大国围绕阿富汗的博弈等问题。

本文力图在既有研究的基础上,回答美国在阿富汗的"国家建设"缘何失败这一核心问题,分析小布什和奥巴马政府阿富汗重建政策的演变以及实施情况,从安全重建、政治重建、经济重建等维度剖析美国在阿富汗实施"国家建设"的困境及其深层原因。

二

美国在阿富汗"国家建设"的政策脉络和主要机制

（一) 小布什和奥巴马政府的政策变化

与一般对外军事干涉相比,区别"国家建设"主要有三个标准:一是干涉目标是在特定国家实现"政权更迭"或是维持政权;二是在这些国家长期部署美国地面部队,承担战斗任务和基本行政管理;三是军事和民事人员深度参与这些国家的"政治进程",包括重构其政治制度。"国家建设"这一概念虽然出现时间较晚,但这项任务对于美国来说并非新鲜事物。第二次世界大战结束以来,美国先后在联邦德国、日本、韩国和越南南部等地展开过"国家建设"。20世纪90年代,克林顿政府在海外多次展开"国家建设",包括索马里和海地等,这些行动花费颇大但成效有限。在2000年美国总统竞选期间,小布什曾表示:"我不认为我们的军队应被用于什么'国家建设'。我认为我们的部队应该被用来打仗和赢得战争。"2001年"9·11"事件发生后,小布什政府决定动用军事手段推翻庇护"基地"组织的阿富汗塔利班政权。同年10月,以"持久自由行动(Operation Enduring Freedom)"为代号的阿富汗战争打响,12月塔利班政权被推翻。2003年5月,时任美国防长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld)宣布阿富汗战争的"主要战斗"结束。小布什政府意识到,需要吸取美国在1989年苏联军队撤离阿富汗后全然抛弃阿富汗的教训,尽力避免阿富汗再次陷入乱局,防止恐怖主义组织再次趁乱藏身于此并策动对美国的更多袭击。由此,在"全球反恐战争"这一特殊背景下,美国在阿富汗开启了新的"国家建设"行动。

如前所述,政权更迭是区别一般海外军事干预和"国家建设"的标准之一,在小布什政府对"持久自由行动"的构想中,在阿富汗恢复稳定并建立自由社会是重要目标。

在2001年9月,小布什就曾下令制订"一份将阿富汗转变为民主国家的计划",他认为美国需要承担"国家建设使命",在阿富汗培植更好的政权是美国的道德义务。2002年4月17日,小布什于弗吉尼亚军事学院发表演讲,在阐述美国的阿富汗政策时提及"马歇尔计划",并称"我们意识到,只有当我们给予阿富汗人民实现他们期望的途径时,真正的和平才能实现"。然而,小布什的表态未能转化为构建"阿富汗版马歇尔计划"的行动。2002—2003年,阿富汗境内尚未出现大规模叛乱活动,本应是加快阿富汗重建的大好时机,但小布什政府未能给予阿富汗重建应有的重视和投入。

虽然美国提出要把阿富汗转变为民主国家,但时任副总统理查德·切尼(RichardCheney)等白宫决策层成员并不赞同派遣大量美军在阿富汗实施维和任务并长期驻留,这被称为"轻脚印(light foprint)"政策。很大程度上,采取"轻脚印政策是因为小布什政府在"9·11"事件发生后不久就开始筹划发动伊拉克战争,推翻萨达姆政权,伊拉克被视为"全球反恐战争"的决定性战场。2003年3月发动的伊拉克战争挤占了原本可用于阿富汗的资源,所以小布什政府对阿富汗重建的投入非常有限。

2002年美国国会通过《阿富汗自由支持法案》,决定在2003—2006年每年拨款4.25亿美元用于支持阿富汗发展,包括向难民提供人道主义援助、支持反毒品行动等。

然而,根据时任联合国秘书长科菲·安南(Kofi Ata Annan)在2002年1月的表态,阿富汗在未来5年需要的重建援助资金约为100亿美元,仅2002年就至少需要13亿美元。美国中央情报局负责阿富汗事务的官员加里·施罗恩(Gary Schroen)则认为,按照每年人均100美元计算,阿富汗每年需要30亿—40亿美元的援助。显然, 阿富汗重建的资金缺口极大。2004年前后,为了将阿富汗重建打造成小布什政府的政绩,为竞选连任争取民众支持,美国政府加大了对阿富汗的重建投入。但是直到2004年6月时任阿富汗总统哈米德·卡尔扎伊(Hamid Karzai)访问美国时,美国承诺对阿富汗提供的援助也仅有22亿美元,而当时用于伊拉克重建的资金则高达186亿美元。

在小布什政府第二任期,对其阿富汗政策的批评日益增多,很多人担心美国在阿富汗的"国家建设"面临溃败。2006年9月,时任民主党参议员约瑟夫·拜登(Jo- seph Biden）表示阿富汗正滑向全面的毒品经济,塔利班比它们被推翻以来的任何时刻都要更加强大,"小布什政府2001年以来未能在重建问题上有所作为已经造成强烈的怨恨情绪,这将使我们取得的所有成果陷入危险"。2007年11月,在小布什主持的白宫国家安全委员会会议上,与会高官承认,虽然美国在阿富汗的战斗类行动中取得胜利,但在治理、经济和安全领域中的重建目标都未能实现。当时,由《华盛顿邮报》披露的美国情报部门的内部评估指出,塔利班势力已向新地带扩展,阿富汗境内的罂粟种植量也较前增多,卡尔扎伊政府羸弱不堪,阿富汗面临战略失败的风险。在此背景下,小布什政府试图加大对阿富汗重建的投入。2008年9月,小布什在美国国防大学发表演讲,宣布向阿富汗增派部队,"为阿富汗民众提供安全,保护阿富汗的基础设施和民主制度,帮助确保民众获得教育和医疗等服务"。小布什还表示,美国将促进阿富汗部族力量的政治参与,派出更多美国专家帮助阿富汗提升治理和 经济发展水平。不过,由于小布什政府执政期限将至,未能采取实质性举措贯彻上述思路。

民主党人奥巴马在2008年的美国总统大选中胜出,他在担任参议员期间曾多次批评小布什政府的阿富汗政策。与其坚决反对伊拉克战争的态度相比,奥巴马将阿富 汗战争称为"必要的战争"和"好的战争",是一场"我们必须打赢的战争"。针对小布什政府对阿富汗重建的忽视,2008年7月奥巴马批评道:2001年以来美国花在阿富汗重建上的资金也就等于在伊拉克进行三周军事行动的花费。然而,奥巴马政府将结束阿富汗战争作为重要施政目标,其阿富汗政策的主旨是推动在阿作战和重建的"阿富汗化",实现向阿富汗方面移交安全责任,使得美国能尽早结束这一战争。虽然 奥巴马政府在军事和民事方面都显著增加了对阿富汗的投入,但其关于阿富汗问题的 核心关切是美国如何从阿富汗"退场"。在这一过程中,为了避免受到共和党等势力的攻击,奥巴马一直强调美国不是在阿富汗进行"国家建设",而是"政权建设"。这表明奥巴马虽然较小布什更加重视阿富汗重建问题,但同样不希望美国承担过多责任。

为更好地处理阿富汗重建等问题,2009年2月奥巴马政府设立阿富汗和巴基斯坦事务特使一职,由外交界资深人士理查德·霍尔布鲁克(Richard Holbooke)出任。

2009年3月27日,奥巴马正式对外宣布"针对阿富汗和巴基斯坦的全面新战略"(简称"阿巴新战略"）。他将美国的核心目标界定为"瓦解、铲除和击败盘踞在阿巴两国的'基地'组织,并防止它们在未来重返阿巴",同时强调"作为总统,我最大的责任是保护美国人民。我们在阿富汗并不是要控制这个国家或是主导其未来"。奥巴马在这一新战略中提出"民事增兵(civilian surge)",即在增加军事人员的同时增派大量农业专家、工程师等民事援助力量,负责推进农业替代种植、铲除毒品经济等,加快阿富汗经济和社会重建。在政治方面,奥巴马表示美国将加大对地方治理的重视和支持力 度,区别对待塔利班死硬分子和受压迫、利诱加入叛乱组织的普通人员,增进与地方有影响力的部族领导人和地方武装力量的接触。此外,奥巴马政府更加重视巴基斯坦对阿富汗重建的影响,决定5年内每年提供15亿美元的援助,专门用于促进巴基斯坦和 阿富汗边境地区的经济和社会发展。

奥巴马政府采取的是一种"以进为退"的策略,试图通过增加军事和民事投入为尽快结束阿富汗战争创造条件。然而,白宫与美国军方特别是驻阿富汗美军指挥官之间围绕阿富汗政策的主导权产生了斗争,这使得奥巴马政府在阿富汗重建问题上的政策调整难以落实。2009年12月,奥巴马在西点军校发表演讲,宣布进一步增兵阿 富汗并加大重建投入,同时也公布了美国从阿富汗"退场"的时间表,从2011年7月开始从阿富汗逐步撤出美军。奥巴马表示:"阿富汗人将为他们的安全承担责任,美国对于在阿富汗打一场无休止的战争并无兴趣。作为总统,我拒绝设立那些超出我们的责任、我们的手段或我们的利益之外的目标…·…因为我最在乎的是在我们自己 的国家进行国家建设。"他强调,之所以在增兵的同时宣布撤军时间,是为了让阿富汗人有一些"紧迫感"。2010年1月,时任国务卿希拉里·克林顿(Hlay Clinton)发布《阿富汗和巴基斯坦地区稳定战略》,规划加大在阿富汗的民事援助。由于希拉里的个人偏好以及争取美国国内政治支持的考量,这一战略突出了对阿富汗女性权利等问题的重视。2011年12月发布的《美国对阿富汗的经济战略》在创造就业、提供基本公共服务、基础设施建设和提升财政可持续性等方面细化了支持阿富汗经济发展的举措。在这期间,奥巴马政府增派了用于指导阿富汗重建特别是地方重建的民事人员,从2009年年初的大约400人增加至2012年的1300余人。其中至少有400人在喀布尔之外的省和区工作,2009年这一数字只有67人。2009年后,美国每年向阿 富汗提供的用于经济发展的援助大约为20亿美元。2011年后美国对阿富汗政策以"过渡"为主轴,主要任务是就"战略伙伴协定"和"双边安全协定"与阿富汗政府谈判。2012年5月,美阿双方签署"战略伙伴协定",其中涉及"国家建设"的内容包括美国支持巩固阿富汗的民主体制、保护和推进民主价值观、支持阿富汗经济和社会长期发展以及鼓励地区合作等。2014年12月奥巴马政府宣布阿富汗战争得以"负责任地结束"。

(二) 美国在阿富汗"国家建设"的主要机制

随着阿富汗和伊拉克战争的发动,美国在海外展开了自"马歇尔计划"以来最大规模的"国家建设"。"国家建设"是涉及政军关系、对外援助能力等因素的一项系统 工程。然而美国的相应机制安排和能力建设却存在明显不足,尤其是"美国国家能力(statecraft)中的民事手段在后冷战时期萎缩,由于缺乏足够的民事工作能力,造成当前冲突（阿富汗和伊拉克)变得更加严峻、更具挑战性"。无论是在华盛顿还是在阿富汗,美国负责"国家建设"的机构之间在很多问题上存在矛盾,例如争夺重建主导权、财政资金使用权和人员调配权,机构间存在不同的工作文化。美国对外关系委员会高级研究员马克斯·布特(Max Boot)就认为:"问题的症结在于,美国政府内没有哪个部门认为'国家建设'归自己管。最沾边的是美国国际开发署,然而它的职责模糊不清,自身资源也是捉襟见肘。"

为推进阿富汗和伊拉克重建,2004年7月小布什政府决定在国务院设立重建与稳定协调员办公室(Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization）。

2005年小布什发布第44号"国家安全总统指令(NSPD)",正式建立该机构,其对国务卿直接负责,与国防部、商务部、司法部和国土安全部等部委的机构和人员保持密切协调,统一规划对某一地区和国家的人道主义援助、稳定和重建行动。该办公室 还负责建设民事专家队伍,为民事援助储备必要的人力资源。201年奥巴马政府将该办公室升格为冲突和稳定行动局(Bureau of Conflict and Stabilization Opera-tions）。此外,为在更高层面协调海外重建和稳定行动,小布什政府于2007年设立重建和稳定行动跨部门管理机制(Interagency Management System for Reconstruction and Stabilization）。该机制是非常设性的,不定期地根据需要予以"激活",旨在促进华盛顿的政策制定者、驻外使节和军事指挥官之间的沟通,将各方面的政府资源整合起来。该机制包括三个层面的设计:一是最高层的国别重建和稳定行动小组（Country Reconstruction and Stabilization Group),由分管某个地区的助理国务卿、国家安全委员会高级官员等任共同主席;二是中层的综合规划团队（Integrating PlamningCell);三是前置民事小组(Advance Civilian Team）和现场前置民事小组（Field Advance Civlian Team）。"国家建设"的资金来源既包括各部门单独获取的预算资金,也有一些可供多个部门使用的综合预算资金(integrated budget)。后来专门成立了由国务院负责管理的稳定和重建基金(Stabilization and Reconstruction Fund),使民事机构有更多的资源和更大的灵活性从事"国家建设"工作。此外,国际开发署在2009年建立了由国会定期拨款的复杂危机基金(Complex Crisis Fund),同年还成立了民事反应办公室(Offie for Civilian Response）,负责民事快速反应小组的培训和部署。

美国参与在海外推进"国家建设"的各类机构名目繁多,军政间以及民事机构内部的协调难度很大。美国国防部与国务院、国际开发署等机构之间矛盾颇多。首先是资源分配问题。美国国会研究服务处对阿富汗和伊拉克战争开支情况的统计显示,2001—2014年,美国的开支总额达到1.6万亿美元,其中国防部得到的拨款为1.5万亿美元(占比92%),国务院和国际开发署得到的拨款仅有927亿美元(占比6%)。美国军方也设立了执行稳定和重建任务的内部机构,如中央司令部成立了阿富汗未来工作小组(Aghan Futures Working Group),陆军下设陆军民事和民事反应部队(ArmyCivil Afairs and the Civilian Response Corps）。这些机构在经费保障方面要远远优于国务院等民事机构。其次,国务院和国防部在日常事务协调方面并不顺利。2002年时任美国国防部部长拉姆斯菲尔德任命达夫·扎克希姆(Dov Zakheim)为阿富汗事务总协调员,但是扎克希姆竟在很长时间里不知道国务院方面除了阿富汗重建协调员（Coordinator for Afghanistan Reconstruction)之外还另有阿富汗的未来协调员(Coordi-nator for the Future of Afghanistan)这一职位。这体现了国务院和国防部之间的隔阂。

需要指出,作为民事部门,美国国务院和国际开发署之间也存在"争权"的问题。

国际开发署将成立重建与稳定协调员办公室视为国务院谋求从自身手中夺取资源和权力的举动。2006年国际开发署被并入国务院,时任国际开发署署长兰德尔·托比斯（Randall Tobias）被任命为负责对外援助的副国务卿,他曾驳回重建与稳定协调员 办公室的预算请求。最后,不得不采取重建与稳定协调员办公室向国务卿和分管副国务卿"双汇报"的制度,才使紧张关系得到一定缓解。2008年,三位前国际开发署署长在《外交事务》杂志联合撰文称,将国际开发署并入国务院的决定是错误的,双方在组织文化、行动偏好、管理体制等方面存在难以调和的分歧。此外,美国国会与行政部门之间围绕阿富汗重建问题也存在矛盾。国会为确保自身的政策影响力,通过《2008财年国防授权法案》设立了阿富汗重建特别监察长及其办事机构(SIGAR）。该机构定期发布报告,评估阿富汗重建在治理、安全、经济发展等领域的进展,尤为关注 美国资金的使用方式和效果。该机构曾多次公开批评国务院、国际开发署隐匿或瞒报有关阿富汗重建的真实情况,这又导致后者指责SIGAR 的审计和评估结果存在不准确或夸大其词的问题。2013年12月,对于SIGAR称美国军方用于支持阿富汗国家安全力量的30亿美元存在风险,国防部公开表示不满。

美国在阿富汗的"国家建设"能否顺利展开,不仅取决于在华盛顿的相关机构之间的关系,美国军政力量在阿富汗当地的协调也是关键因素。小布什政府时期,美国驻阿富汗大使扎勒米·哈利勒扎德(Zalmay Khalizad)与驻阿美军最高指挥官戴维·巴诺(（David Bamo)建立了较好的协作关系。美国以驻阿富汗使馆为主导在当地设立跨部门规划小组,负责采集、整理和分析有关"国家建设"的各方面信息,提供给美国在阿官员以及阿富汗政府高级官员。除此之外,还有一些像民事军事联合行动小组(lntegrated Civil Military Action Group）和省级事务跨部门办公室(Offce ofInteragency Provincial Afairs)的协调机制。美国机构在阿富汗当地的协调也存在问题。首先,"政出多门"的现象较为突出。如2009—2011年,有来自9个联邦政府部门 的1100多位民事专家在阿富汗工作,他们来自农业部、司法部、财政部和国土安全部等机构,分散在省级重建小组（Provincial Reconstuction Team）和区级支持小组（Distict Support Team)中,这些人员主要向在华盛顿的总部汇报工作。其次,美国民事援助人员对阿富汗事务缺乏了解,很多主要负责人仅接受了30天左右的培训就赴任开展工作。他们往往在熟悉当地工作后不久就被调离,导致工作成效有限。2010年美国国务院发布的《外交与发展四年评估报告》承认,"在建设我们应对危机和冲突的民事能力方面,阿富汗和伊拉克并不是最好模板"。最后,民事机构和军队之间存在分歧,美军指挥官认为民事官员"行动太慢",后者则认为前者独断专行。美国国防大学复杂行动中心的研究指出,美国在阿富汗的民事和军事行动一直是"基于不协调的机制和组织模式的两类不相干的努力"。

三

安全重建

安全、治理和经济发展是美国在阿富汗"国家建设"的三大支柱,保障安全特别是建设阿富汗国家安全力量、提升阿富汗普通民众的安全感,是阿富汗重建取得进展的必要条件。然而,美国在阿富汗安全重建上陷入一种困境:一方面,它不希望部署过多的美军力量,以避免被阿富汗人视为和苏联一样的"外国占领者";但另一方面,由于兵力不足,阿富汗国内暴力和冲突频发,美国在阿富汗的"反恐"行动导致大量阿富汗平民伤亡,加剧了当地民众的反美情绪,很多人转而支持塔利班等势力。小布什在回忆录中坦承:"现在回头想想,我们迅捷的胜利带来了不真实的成就感,后来少量的军事覆盖明显不足以满足我们的需要。"由于无法有效提升阿富汗安全状况,阿富汗重建工作难以取得实质进展。

(一) 建设阿富汗国家安全力量

2002年1月,以推动阿富汗重建为主题的东京会议提出由"主导国家(lead na- tion)"分别负责阿富汗各领域重建的模式。其中,美国主导阿富汗的"安全领域改革",主要任务包括解散和整合地方武装力量、训练阿富汗国民军等。后来美国逐步 接管了本应由德国负责的阿富汗警察训练。阿富汗国家安全力量主要包括阿富汗国民军和阿富汗国家警察两大部分,此外还有情报机构国家安全署和阿富汗地方警察等。

建设一支由阿富汗中央政府统领的国家军队,对于结束阿富汗境内军阀割据状态、推动重建顺利进行至关重要,同时也可以减轻美国的防务压力。美国在打败塔利班政权后随即展开对阿富汗国民军的培训和建设。美方对阿富汗国民军的训练大致有两种形式:一是"机构内训练(training in institutions)",即阿富汗军人在位于喀布尔 等地的训练基地和战争学院(高级军官学校)接受射击、营排战术、重武器使用等短期训练;二是"战场训练(training on the job)",主要是将美军与阿富汗军人编排为嵌入式训练小组(Embedded Training Team)和行动指导与联络小组(Operational Mentoring and Liaison Teams),采取"部队并肩作战(unit partnering)"的方式。此外,为促进与阿富汗国民军的协调,美军还成立了安全部队援助组等机制,阿富汗政府则在区和省建立行动协调中心(Operation Coordination Centers)并向该中心派驻代表,使阿富汗国家安全力量能够更深入地参与美军的军事规划和战斗任务。

从实践看,在训练和建设阿富汗国民军方面美国面临一系列挑战。第一,阿富汗 军人的国家观念和责任感意识比较淡薄,被征召的阿富汗军人很多是出于谋求生计而 参军,他们不愿意被派往离家乡较远的地区执行任务,逃兵率相当高。第二,由于对兵员的需求量大,无法细致挑选和甄别,兵员的文盲率较高且背景复杂,不少叛乱分子趁机混入阿富汗国民军。美军曾多次试图对兵员进行恐怖主义、人权、贩毒等方面的 背景调查,但都难以落实。此外,还经常发生阿富汗国民军袭击美军、北约联军士兵的"内部攻击"事件,这些袭击者很多都是叛乱组织成员,塔利班领导人将这种"内部攻击"看作最有效的打击战略。第三,阿富汗国民军在武器装备和后勤支援等方面存在较大缺口,美国则担心武器装备会最终落入叛乱分子或地方军阀手中,因此不愿给予充分支持。这不仅影响了阿富汗国民军的战斗力,还导致阿富汗政府和军方人士对美国的普遍不满。第四,阿富汗军人在战场上的表现很不稳定,协同作战效果较差,美国军官抱怨阿富汗军人在战斗任务前仍会偷偷吸食毒品。

维护阿富汗民众的基本安全和社会秩序需要合格的警察力量,阿富汗国家警察力量的建设是安全重建的另一项重要工作。这一任务本来是由德国负责,但德方投入有限且进展缓慢,美国对此感到不满。从2003年下半年开始,美国逐渐取代德国主导阿富汗警察训练。美国国务院国际毒品和执法局(International Narcotics and Law En-forcement Afairs Bureau）等机构具体承担这项任务,它们将阿富汗警察的培训业务外包给德阳国际(DynCorp)、军事职业资源公司(MPRI)和黑水公司(Blackwater)等私营安保承包商。然而,这些公司不仅缺乏在阿富汗这类国家从事外籍警察培训的经验,而且由于语言、社会文化和宗教习俗等方面的隔阂,来自美国的教官常常言行不端,与阿富汗人之间矛盾迭起。与此同时,围绕阿富汗警察训练,美国国防部和国务院之间也出现争执。国防部多次质疑国务院是否有能力从事这项工作,抱怨阿富汗警察力量建设滞后,认为这支警察队伍未能在阿富汗的军事行动中发挥应有作用。从2005年春季开始,美国国防部开始取代国务院主导阿富汗警察训练。当时分管国际毒品和执法局的助理国务卿罗伯特·查尔斯(Robert Chales)极力反对移交职责,在 他离职后国防部才得以主导阿富汗警察建设。

美国推进阿富汗警察建设的重要目标是增强阿富汗中央政府对安全事务的掌控,削弱地方强人的影响,更有力地配合美军、北约联军和阿富汗国民军执行战斗任务。

但在现实中这一目标却很难达成。主要原因包括以下三个方面:其一,阿富汗警察队 伍的整体素质不高,很多人来自军阀或其他武装,在招募时缺少背景调查。2006 年2月,阿富汗内政部向美方提出设立"阿富汗国家辅警(National Auxiliary Policy)"项 目,在每个区增加200——400名警力,但美国综合安全过渡司令部的军官抱怨称这个项目最终招来"一群无赖"。其二,在美方看来,在阿富汗警察日益成为一种产业并形成腐败链条:想加入警察队伍需向当地掌权者行贿,当上警察后这些人就会寻机向民众索财要物。如何"克服腐败文化"成为阿富汗警察建设的最大挑战。其三,阿富汗警察力量的领导层大多是原来的地方强人,他们是美国推进"反恐"和"反叛乱"行动的重要依靠对象,但其中很多人从事非法活动,引起阿富汗民众的不满,例如坎大哈省边境警察负责人阿卜杜勒·拉兹克(AbdulRaziq）。美国原本希望通过阿富汗警察 力量来满足阿富汗普通民众的安全需要,但它所依赖的势力却恰恰是阿富汗不稳定、不安全的来源。

(二) 省级重建小组

为了推进阿富汗的安全重建,美国在阿富汗创设了省级重建小组这一军政协作机制,力图将安全与发展目标、军事和民事能力紧密结合起来。2003年4月,拉姆斯菲尔德将建立省级重建小组称为在阿富汗提供安全的"最好办法"。其前身可追溯到越南战争期间美军推动的"民事行动与革命性发展支持(CivilOperations and Revolu-tionary Development Support)"项目。冷战结束后,美国在海地等国先后展开武力干预和重建行动,不断探索如何将发展援助与军事活动相结合。在阿富汗战争之初,美 军成立了民事—军事行动综合小组(Combined Joint Civil Military Operations TaskForce),作为临时性军政协调机构。该机制后来演变为地区联合小组(JointedRegionalTeams),,并将阿富汗的当地力量也纳入其中。从2002年开始,美国在阿富汗各省逐步建立省级重建小组并于2003年2月发布《省级重建小组工作原则手册》。

各省的省级重建小组在人员配置、资源保障和任务重点等方面并不完全相同。一般来说,每个小组大约有80—120名人员,民事人员和军事人员的比例约为3∶5。民事人员包括政治顾问、医疗人员、工程师、发展项目专家和翻译,他们来自美国国务院、国际开发署和农业部等机构。省级重建小组中的军事人员使用美国国防部"海外人道主义灾难和民事援助(Overseas Humanitarian Disaster and Civic Aid)"等项目资金开展援建活动,包括修建学校、挖掘水井、整修医院等。美国国务院在2004年建立了经济支持基金(Economic Suppot Fund),使省级重建小组中的民事人员获得了专门的资金保障。

省级重建小组的主要功能和任务包括:第一,协调驻阿美国政府机构的工作,提升对阿富汗安全和发展援助的效果,为美军的作战行动提供良好环境。省级重建小组可帮助美军指挥官更加及时、准确地了解当地情况,派驻的民事官员则注重分析当地的政治、社会和经济发展问题,包括不同部族之间的关系和它们对叛乱组织的态度。第二,帮助阿富汗中央政府提升权威,增强中央政府的合法性和治理能力,为美军实施"反叛乱"行动提供必要条件。省级重建小组成员包括阿富汗中央政府（主要是内政部)的派驻代表,美方通过小组为阿政府各部门的工作协调提供平台,同时也借此确保阿富汗政府实施的重建项目有助于维护美国利益。省级重建小组协助阿富汗政府在地方层面落实在警察、军队等领域的改革,特别是为结束训练的阿富汗安全力量的本地部署提供支持。此外,省级重建小组还会在总统大选、国民议会选举等重要政治活动期间提供安全保障,小组成员则担任选举观察员。第三,省级重建小组会协助 解决阿富汗当地的社会矛盾,在不同部族之间发挥调停者的作用,支持当地"舒拉(shura)"的工作,维护社会稳定。

美国试图通过省级重建小组在阿富汗营造安全稳定的环境,这一机制虽然发挥了 一定的作用,但也存在诸多问题和限制。首先,省级重建小组拥有的资源总体而言非常有限,民事援助的能力尤其欠缺。有学者指出,"国务院和其他政府部门根本派不出充足的行政管理和经济发展等领域的专业人士去协助军方,很多工作最终都由军人承担"。其次,军政关系的协调较为困难。美国军方人员认为,省级重建小组的工作落脚点应是"保护部队(force protection)"和实现军事目标,民事官员则不满省级重建 小组为军方所主导。"模糊的任务、模糊的角色以及不充足的资源导致在省级重建小组内部出现了民事—军事之间的高度紧张,在确定任务的优先次序方面尤其如此。"最后,省级重建小组从事的以"赢得人心"为目标的援助行动主要还是为了推进"反恐"和"反叛乱"战略,这带来重建援助"军事化"的问题。有阿富汗学者称:"阿富汗人对其军事动机怀有疑虑,他们不会被那些旨在'赢得人心'的物质好处所愚弄。"⑨此外,省级重建小组的行动往往会让阿富汗普通民众困惑,搞不清楚军队和普通援助组织的区别。⑦"拯救儿童(Save the Children)"、美国国际关怀组织(CARE)等国际非政府组织也对省级重建小组提出了尖锐批评,它们认为后者提供的援助使阿富汗民众将人道主义援助组织与执行战斗任务的军事组织相混淆,从而给前者的援助活动带来困难和风险,降低了一般援助组织在阿富汗国内开展行动的安全性。

四

政治重建

在政治重建方面,为了迅速建立集权程度较高的阿富汗中央政府,美国不顾北方联盟(塔吉克族、乌兹别克族等非普什图族武装组成的反塔利班联合阵线)等的反对,支持在阿富汗实施总统制。然而,这一选择与阿富汗的政治传统和文化不相适应。阿富汗历史上一直未能建立真正的中央集权体制,更不用说西方意义上的民主体制。阿富汗主要有七大族群:普什图族、塔吉克族、哈扎拉族、乌兹别克族、艾马克族（Aimaqs)、土库曼族和俾路支族。阿富汗人政治忠诚的来源主要是族群/部落联系和宗教因素,国家层面的身份认知非常淡薄。不同族群、部落、教派之间隔阂严重,长年内战造成了相互仇视和不信任,这些导致在阿富汗推进政治权力的集中和分享极为困难。此外,"喀布尔的现代化精英们和较为保守的乡村地区民众之间的难解冲突"则构成了阿富汗的基本政治矛盾。从美国在阿富汗推动的政治重建看,美国政府严重低估了阿富汗实现政治转型和稳定的复杂程度。

（一) 从集权到分权

2001年11月,小布什政府推动联合国在德国波恩召集会议,邀请阿富汗政治人物和各相关国家代表就阿富汗国家政治体制和政治发展路线协商,开启"波恩进程"。

在会议上,阿富汗基本政体和临时政府领导人及关键成员的选择成为各方争论的焦点。美国认为,在阿富汗实行总统制并建立有力、集权的中央政府有助于尽早结束其国内政治派别林立、纷争不断的局面,也有助于提升美国与阿富汗方面的协调效率。然而,对中央集权政府天然抱有反感和疑虑的北方联盟提出,阿富汗应实行内阁总理制,避免总统专权导致某一族群势力过强。北方联盟等力量虽然反对塔利班政权的统 治,但它们也不愿接受由普什图族人主导的中央政府。很大程度上,"波恩进程"造就的阿富汗新政府从一开始就在代表性与正当性方面受到质疑,而普什图族也认为本族群的利益并没有在"波恩进程"中得到维护。正如托马斯·巴菲尔德(Thomas Barf.ield)所言,在波恩会议后建立的"新政府是一个包办婚姻(arranged marage),而不是自由恋爱(love match)"。

即便如此,小布什政府仍热衷于宣扬阿富汗民主化的"成功故事"。小布什在2004年1月发表的国情咨文中表示,"阿富汗国民,不分男女,正在建立一个自由的、骄傲的并且与恐怖主义作战的国家,美国很荣幸成为他们的朋友"。这种乐观描述显然与现实不符。实际上,阿富汗新政府的执政基础较为薄弱。由于权威性不足,中央政府的实际管辖能力较为有限,总统卡尔扎伊还被戏称为"喀布尔市市长"。在一些西方学者看来,阿富汗新政府不得不依靠"裙带关系网络(patronage network)"护持自己的政治地位。斯蒂夫·海斯(Steve Hess）批评称,卡尔扎伊"利用其总统职位,利用其作为美国等外国援助、武器和现金分配者的地位,利用其作为政府要职任命者的身份,来建立支持其统治的个人裙带体系"。在这种情况下,美国和阿富汗新政府之 间的政治矛盾越发突出。卡尔扎伊等阿富汗政要多次批评美国和其他西方国家的援助绕过中央政府,无序涌入阿富汗,在阿制造"平行政府（parallel government)"。美国则指责阿富汗政府腐败。阿富汗民众却认为,美国支持的阿富汗政府由贪婪的"喀布尔精英"组成,因此迁怒于美国。可以说,美国既得不到卡尔扎伊政府的好感,也难获阿富汗普通民众的支持,这加剧了其推动阿富汗政治重建的困难。

所谓腐败问题成为美阿双方的矛盾焦点。2012年美国政府审计办公室发布报告称,在美国国际开发署拨付的援助资金中,每1美元中只有15美分能到达受援者手中,30美分用于非政府组织承担援助项目的行政管理费,而55美分在涉及阿富汗当地政府的环节中被贪污或滥用。在美方人士看来,腐败是阿富汗政府的权力运行依 赖"裙带关系网络"的表征。此外,在强调血缘和族群关系的阿富汗社会,如果一个人成为官员,他被认为有责任利用自己掌握的权力为家族和族群谋取利益,由此腐败具有文化和规俗属性。为规避腐败,美国国务院、国际开发署、国防部等政府机构常绕 开阿富汗中央政府自行实施重建项目,并将大部分重建合同包给地方军阀和强人。有估计认为,来自美国和其他主要西方国家的外部援助的大约1/3都在阿富汗政府不知情的状况下流入该国。

这种做法引起卡尔扎伊的强烈不满,他指责美国此举导致阿富汗出现"平行政府",严重损害了阿富汗中央政府的权威,致使阿富汗民众对政府的认同度下降。2010—2011年的一项估算显示,约90%的援助资金不由阿富汗政府分配和管理,而是依靠国际组织或者非政府组织。这制约了阿富汗政府用于国内发展的预算规划和实施,对政府能力和威信带来负面影响。阿富汗政府和美国之间的矛盾日趋激烈和公开化。针对美国等西方国家批评2009年阿富汗总统大选存在严重舞弊,卡尔扎伊用激烈的言辞公开表示:美国试图操纵阿富汗的总统大选,在阿富汗建立一个虚弱的政府;美国一直在阿富汗支持自杀式爆炸活动,故意破坏阿富汗政府同塔利班的和谈;美国是阿富汗各种问题的根源。对此,有美国分析人士评论道:"卡尔扎伊把攻击美国变成了一种习惯……从美国和北约的利益来看,当初选择卡尔扎伊是一个巨大、反常 的失败。"2014年4月,阿富汗总统大选出现危机,普什图族候选人阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani)和代表北方联盟利益的塔吉克族人阿卜杜拉·阿卜杜拉(AbdullahAbdulah)激烈争斗。在时任美国国务卿约翰·克里(John Kerry)等人的调解下,双方 最终同意由加尼担任总统、阿卜杜拉出任阿富汗政府首席执行官。这一结果表明,美 国不得不接受阿富汗政治势力间矛盾重重的现实,"波恩进程"试图确立的总统制最终演化为一种普什图族和其他族群的分权体制.

(二) 地方治理

2001年"9·11"事件发生前,阿富汗经历了20多年的内战。内战中,阿富汗出现了很多拥兵自重的军阀,它们多与地方强人、非法经济组织等连为一体,形成政治共生关系,征收税赋并控制贸易通道,长年维持一种事实上的地方自治。阿富汗能否建立有效的政治治理体系并实现稳定发展,其关键不是在中央而是在地方层面;不是在城市而是在乡村地区。托马斯·巴菲尔德指出:在2001年,美国担心如果没有一个强大的中央政府,阿富汗就会解体;但是到了2011年,又开始担心一个运转不良的中央政府同样会导致解体。美国逐步认识到阿富汗的政治权力需要一定程度的"去集中化",地方尤其是乡村层面的治理应是重中之重。然而,在改善地区治理方面,美国既缺乏足够的政治意愿,也缺乏相应的资源、能力和杠杆。

小布什政府发动阿富汗战争后,虽然声称要在阿富汗建立民主体制,但是国防部、中央情报局等部门一直依靠阿富汗的军阀势力打击"基地"组织和塔利班,大肆收买 和扶持,纵容它们涉足毒品贩运等非法经济。美国政府审计署发布的报告曾做出如下评判:"根据美国国务院、联合国、'人权观察'组织和其他国际专家的看法,军阀私人 武装的犯罪行径持续破坏该国的稳定并阻碍重建,军阀们繁荣了靠走私武器、毒品和其他货物支撑的非法经济…·…·美国在针对塔利班的'反叛乱'行动中持续利用军阀武装,这种做法使当地情势进一步复杂化。"由于全面聚焦打击恐怖主义组织和塔利班这一目标,从2002年到2005年,小布什政府忽视了改善阿富汗地方治理这一问题,阿 富汗政治重建的宝贵时机被浪费。地方掌权者拥有了使旧的"游戏规则"适应新情势 的时间、空间和资源,"地方治理问题的解决较之以往变得复杂困难得多"。此外,很多与军阀和地方强人关系密切的人士当选阿富汗国民议会和各省区议会的议员,这意味着前者可以通过他们的代理人渗透进新的政治体系。

之后,为挽救在阿富汗的"国家建设",美国开始在改善地方治理方面做出努力。在小布什政府支持下,2007年阿富汗地方治理独立公署（Afghan Independent Directorate for Local Covemance)成立,小布什政府希望该机构能够促进阿富汗中央政府与地方政府、非政府机构的合作,这表明美国开始接受一种"非集权化的"政权建设模式。然而,这未能扭转阿富汗地方治理状况的恶化。 2009年,驻阿富汗美军最高指挥官斯坦利·麦克里斯特尔(Stanley MCChrystal)在其评估报告中描绘了军阀和地方强人掌控权力的现象:"一些地方和地区的权力捐客在这场战争的初期是盟友,而现在则专注于控制各自区域。 他们中的很多人是阿富汗政府的现任和前任官员,他们的经济独立性和忠诚的武装支持者使其拥有自主权,这进一步阻碍了建设一个统一的阿富汗政权的努力。 在绝大部分情况下,他们的利益既不与阿富汗民众一致,也不与阿富汗政府一致,这导致了叛乱组织可以借机利用的冲突。 "在奥巴马政府时期,美国重点支持了由地方治理独立公署在2010年年初发起的"区级服务项目(Distrct Delivery Pro-gram)"。 该项目覆盖了赫尔曼德河谷地、坎大哈、喀布尔、赫拉特、巴格兰—昆都士走廊等地的80多个重点区,从财政和人力资源等方面帮助这些区提升施政能力,增进它们与阿富汗中央政府相关部门的关系。 但是该项目的实际进展十分缓慢,后来不了了之。 对于美国推动的地方治理项目为何成效不彰,斯蒂芬·比德尔(Stephen Biddle）认为原因在于美国政府低估了地方治理的政治复杂性,将改善地方治理错误地当作一个"非政治"过程。 实际上治理问题与政治利益相关,不仅是能力问题。 "没有被很好监督的'能力建设'经常会使问题变得更糟,因为它给裙带网络提供了资金和资源来奖 励它们的盟友、惩罚它们的对手,并让裙带网络变本加厉地从民众那里榨取资源。 "阿富汗的政治重建面临的另一重大难题是如何处理与塔利班的关系。 塔利班虽然失去政权,但它仍然是美国在阿富汗的主要对手,在地方上具有强大的政治影响力。 小布什政府高层和驻阿美军指挥官将塔利班和"基地"组织视为同类,但实际上两者存在实质差异,对此美方缺乏足够认识。 应当看到,塔利班给美国和阿富汗政府带 来的不仅是安全威胁,还在治理方面与后者展开了有力竞争。 塔利班深知乡村地区在政治上的重要性,相较于驻阿美军,其对"当地文化、语言和部落结构的全面了解"成为重大优势。 2005年,阿富汗情报机构负责人、国家安全署署长阿姆鲁拉·萨利赫（Amrulh Saleh）牵头撰写的报告《阿富汗叛乱分子和恐怖分子的战略》指出,不安全导致阿富汗地方民众对阿富汗政府的支持度下降,塔利班则借此在省、区建立"地下政府",包括设立各类行政机构和法庭,取代合法的政府机构。 塔利班不仅在多个地方创设了巡回法庭,帮助民众处理土地等方面的复杂矛盾,还有条件地允许女性接受教育,并同意相关组织在其控制地区实施发展援助项目。

直到奥巴马执政后,美国才开始认真考虑改变对塔利班的策略,将塔利班与"基 地"组织区别对待,将塔利班中的"死硬派"和"温和派"区别对待。在阿富汗和巴基斯 坦事务特使霍尔布鲁克的大力推动下,美国高层开始重新认识塔利班。2009年3月,奥巴马首次公开表示美国愿意考虑同温和的塔利班领导人会谈。在美国直接推动下,联合国安理会在制裁名单上将塔利班和"基地"组织分开处理。为体现区别对待 的方针,美国只将"哈卡尼网络(Haqgani Network)"而非塔利班列入外国恐怖主义组织名单。奥巴马政府提出与塔利班的和谈必须满足三个前提条件,即切断与"基地"组织联系、停止暴力活动和承认阿富汗宪法。但实际上,2011年后美国逐步放松甚至放弃了与塔利班对话的先决条件。即便如此,美国与塔利班之间的谈判也很不顺利,主要原因是美国政府过早宣布"撤军"时间,加之美国与阿富汗政府的矛盾日趋深化,这削弱了塔利班的谈判意愿。美国战略界人士普遍认为,奥巴马政府在宣布"撤军"时间表的同时向塔利班伸出橄榄枝,这一快速而剧烈的政策转向对阿富汗国内政治转型带来负面影响,◎不仅引起卡尔扎伊政府的不满,也让北方联盟以及其他反塔利班力量担心。在这种情况下,阿富汗地方"武装自保"的趋势增强,地方治理改革陷入更大困局。

五

经济重建

稳定的政权需要以稳定的经济为基础,经济重建对于美国在阿富汗的"国家建设"至关重要。罗伯特·罗特伯格(Robert Rotberg)等人认为,"财政和汲取能力(fiscal and extractive capacity)"是建立成功治理体制的关键。简言之,所谓财政能力,就是管理和用好国家发展的财政资金,以适当方式向民众分配经济发展的收益;所 谓汲取能力,就是拥有建立经济基础设施(economic infrastructure）、促进内生性发展的能力。显然,美国在阿富汗的经济重建未能使阿富汗政府获得这些能力,阿富汗经济疲弱、极端贫困等问题十分突出。

由于匆忙发动阿富汗战争,小布什政府对于如何在推翻塔利班政权后尽快恢复阿富汗国内经济秩序并没有制定明确规划,它将协调阿富汗经济重建的任务基本上推给了联合国。相比用于阿富汗战争的支出,美国在经济重建方面的投入相当有限。此外,来自美国等西方国家的援助存在"重承诺、轻兑现"的问题。根据阿富汗政府财政部的统计,2002—2011年捐助国最终兑现的援助资金占承诺金额的比例不到40%。其中,美国是阿富汗重建的最大援助国,约1/3的援助资金来自美国。但是美国方面承诺提供的援助是228亿美元,实际兑现的仅有约50亿美元。在兑现的援助资金中,阿富汗中央政府得到的比例较低,2002—2008年阿富汗政府只收到了捐助国全部兑现的援助资金的20%。此外,阿富汗政府在使用重建援助资金上还面临美国的不少限制。

美国向阿富汗提供经济援助的主要法律依据是2002年12月通过的《阿富汗自由支持法案》,该法案提出要在2003—2006财年给予阿富汗37亿美元的民事援助。其中,每年拨款4.25亿美元用于满足人道主义需求和促进发展,每年1500万美元用于反毒品行动等。

尤其是,美国国会对于向阿富汗划拨援助资金设置了很多"门槛",比如需要阿富汗政府 在维护妇女权利和发展人权事业、反腐、举行公正自由选举等方面达到一定标准。美国主要是通过经济支持基金(Economic Suppot Fund)和阿富汗基础设施基金（Afghanistan Infrastructure Fund)等渠道向阿富汗输入援建资金。美国国际开发署是援建资金的主要使用方,美国国防部也主导了很多援建资金的使用,成立了相关项目 推进机构,包括阿富汗基础设施基金以及"商业和稳定行动小组(Task Force for Busi-ness and Stability Operations）等。美国援建阿富汗的另一个重要渠道是国际组织,其中世界银行和亚洲开发银行是主要合作机构。2002年5月,世界银行时隔20年后重新在阿富汗设立办公室,并于2003年建立阿富汗重建信托基金(Afghanistan Recon-struction Trust Fund)。在美国的支持下,亚洲开发银行在阿富汗的公路、铁路、电网等基础设施建设方面发挥了重要作用。美国对阿富汗的经济重建援助主要有两种方式:一是针对阿富汗政府机构和国有企业;二是针对项目本身。比如,美国通过阿富汗重 建信托基金对阿富汗政府运作的国家团结项目（National SolidarityProgram)提供支持,该项目主要目标是促进阿富汗的地方发展,帮助2万多个村镇建设由当地社区发展理事会(Commumiy Development Council)确定的优先发展项目,每个项目可得到最高6万美元的资助。美国为该项目的实施提供了超过90%的资金。

然而,阿富汗经济重建的成效十分有限,各级政府吸纳税赋资源、满足民众经济需求、促进本国内生性发展的能力非常疲弱。美国的若干失误是导致这一结果的重要因素。第一,为了服务"反恐"等军事目标,美国重视"快速效果项目(quick-impact po-jects)"而忽视阿富汗的长期发展需要,重视城市而忽视乡村。农业是阿富汗经济可持续发展的重要基础,但是美国对阿富汗农业发展的支持严重不足,未能向阿富汗乡村地区提供充足的发展援助。2001—2011年,国际援助资金中只有约4亿—5亿美元进人农业领域,而来自美国的援助资金中投入阿富汗农业发展的不到总额的5%,66%的资金流向军事安全和道路建设等领域。在阿富汗东北部的巴达赫尚省,其83万人 口中绝大部分要靠农业谋生,但在2009年该省用于农业、灌溉和畜牧业的预算仅有4万美元,大致相当于在喀布尔的外国顾问1—2个月的工资。此外,巴米扬省等战乱较少的省份受到忽视,来自美国等国的援助的80%多都流人了赫尔曼德省及其他南部和东部省份,以为美军和北约联军在这些地区展开军事行动提供支持。在这种情况下,阿富汗经济成为典型的"驻军经济",经济增长严重依靠美军等外国军队的在阿活动。美国对阿富汗的经济援助大多流向与军事活动关系紧密的地区,这类援助的首要目的不是促进阿富汗的发展,而是着眼于使美军的军事行动更加便利,这导致阿富汗民众的强烈不满。此外,由于美军和北约联军经常参与一些基础设施重建项目,这些项目更容易成为叛乱分子的袭扰目标。安全环境的恶化使经济重建更加难以展开。一种"双重寄生体制"。一方面,国际援助的大量涌入使阿富汗沦为"寄生国家";另一方面,,重建资金又以美国企业和援助组织承包美国政府项目的方式回流到美国,美国的相关机构也成为"寄生者"。很多阿富汗人抱怨,美国给予的不过是一种看不见、摸不着的"幻影援助(phantom aid)"。根据非政府组织"援助行动(Action Aid)"的统计,83%的美国对阿富汗援助成为"幻影援助",这些援助资金要么回流美国,要么被 无效使用,无法给阿富汗民众带来好处。美国国际开发署等政府机构与很多美国承包商直接签订合同。这些承包商多在华盛顿设立总部,通过公关活动争取美国政府的援建合同,它们被认为是"华盛顿大盗(Beltway Bandits)"。美国国会议员则通过帮助这些承包商拿到政府合同来换取后者在竞选献金等方面的支持,"那些有关获取合同与政治献金之间联系的证据表明,合同并不完全是通过竞争得到的"。大量美国援助资金被花费在支付美国国内的各类顾问和在阿富汗工作的外国人的薪水,也包括向其他公司分包合同、雇用私人安保人员、在当地租住豪华住宅等。这些做法大幅增加了经济重建项目的成本。迈克尔·霍根(Michael Hogan）等人认为,这实际上是一种"政府支持的公司犯罪"和"更高层面的不道德行为"。

第三,美国在应对阿富汗的毒品经济问题方面缺乏有效举措。由于自然条件恶劣、常年战乱等因素,制毒、贩毒成为很多阿富汗民众的谋生之道,毒品经济与其他经济形成共生关系。卡尔扎伊将毒品问题视为自1979年苏联入侵阿富汗以来比恐怖主义危害更大的"癌症"。由于美国对阿富汗毒品经济的"病理"缺乏深人了解,从小布什时期以"铲除罂粟种植"为重点到奥巴马时期强调"替代种植",其反毒品政策要么急功近利,要么不切实际。阿富汗战争爆发后,小布什政府不愿向阿富汗派出大量部队,美国执行"反恐"任务时不得不依赖阿富汗的当地军阀和地方强人,这些人恰恰将毒品生产和贩运视为基本财源和实力保障。2004年,小布什政府开始重视阿富汗 的毒品问题,但将这一问题的恶化归咎于英国(其是负责应对毒品经济问题的"主导 国家")和卡尔扎伊政府未能大力铲除罂粟种植。美国强压卡尔扎伊政府实施铲除罂 粟种植的政策引发政治动荡。很多阿富汗民众因此失去生计,成为失地农民或种植罂粟的佃户,不少人不堪忍受困境,逃往阿富汗和巴基斯坦边境地区并加入叛乱组织。

奥巴马政府提出"优良表现者倡议(Cod Performers Initiative)",承诺向那些成功减少罂粟种植的省提供资金奖励,试图通过推动替代种植帮助阿富汗农民逐步摆脱对毒品经济的依赖。然而,替代种植需要促进农业发展的配套政策,如兴建或改善灌溉系统等基础设施、提供化肥和良种、帮助农民寻找国内外市场、发展农村金融等。美国在这些方面缺乏投入,替代种植自然难以开展。根据阿富汗政府统计,2011年大约有 19.15万户农民以种植罂粟为主要生活来源。在接受调查的村庄中,仅有30%的农户在上一年得到种子、化肥和灌溉方面的援助,大部分家庭选择复种罂粟。随着美国宣布逐步从阿富汗撤军,阿富汗的毒品经济问题更加严峻。联合国毒品与犯罪问题办公室的调查结果显示,2013年阿富汗的罂粟种植面积达到20.9万公顷,较2012年上涨36%,创历史新高。全年鸦片产量为5500吨,较上一年增长49%。

第四,美国提出的"新丝绸之路"计划效果不彰,在阿富汗难以形成内生发展动力。

在毒品经济等问题应对不力的情况下,美国寻求为阿富汗的经济重建增添外部动力。2011年9月,时任国务卿希拉里·克林顿提出"新丝绸之路"计划,旨在利用阿富汗的地 理区位优势,将阿富汗建设成地区贸易和运输枢纽,借此推动中亚和南亚的经济一体化。○

美国本希望通过"新丝绸之路"计划为阿富汗发展提供动力,但在地缘经济方面高估了中亚地区与阿富汗的一体性,也未给予投入。此外,美国虽然支持连接土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的天然气管道项目,但却对伊朗、巴基斯坦、印度三国间的天然气管道项目横加阻挠。美国通过民用核能合作向印度施压使其退出,之后又要求巴 基斯坦放弃该项目。这种针对地区经济一体化的"双重标准"引起相关国家的不满。

与此同时,推进"新丝绸之路"计划还缺少阿富汗的内部动力。"新丝绸之路"计划给阿富汗带来的预期经济收益更多是给了喀布尔等大城市,广大乡村地区难以受益。再者,美国还试图将"新丝绸之路"计划作为地缘政治工具。正如艾丽卡·马莱特(EnicaMarat)所言,"'新丝绸之路'计划毫无必要地将典型的贸易政策'地缘政治化'了,该政策有意将俄罗斯、中国和伊朗排除在外"。"新丝绸之路"构想的提出者弗雷德里 克·斯塔尔(Frederick Star)指出,这一构想之所以在2011年前后得到美国政府的重视,主要是因为其希望在美国撤军的背景下向国际社会分担阿富汗重建的责任。然而,美国国务院将这一经济构想进行了不必要的政治化,过度警惕甚至是排斥俄罗斯、中国和伊朗等地区国家的参与。从实践看,"新丝绸之路"计划缺乏实质进展,阿富汗经济难以从该计划真正获得收益。凯瑟琳·科林斯（Kathleen Colins)总结道:"华盛顿提出'新丝绸之路'计划,帮助阿富汗摆脱贫困,并给该地区带来稳定。这个想法很有吸引力,但却是个白日梦。"

六

结论

2001—2014年,在美国等国支持下,阿富汗重建在政治、经济、社会发展方面取得一定进展,但阿富汗的"国家能力(state capacity)"——基础设施建设能力、经济转化能力、分配能力、与外部行为体协调关系的能力——仍然相当低下。阿富汗并没有成为小布什政府试图建立的自由民主国家,而曾被美国赶出喀布尔的塔利班很可能重新掌权。米尔斯海默认为,美国在阿富汗的经历再次证明了美国对小国的干预经常遭遇失败:"尽管美国军队做出了巨大努力,并且在重建方面投人了比第二次世界大战后马歇尔计划对欧洲承诺的更多资金,但美国在阿富汗注定会失败。"本研究认为,美国在阿富汗展开的"国家建设"缺乏切实可行的目标以及连贯明确的战略,很多政 策相互矛盾,资源投入严重不足,在政策实施方面也是问题百出。正如贾维德·阿赫迈德(Javid Ahmad)所言,美国在推翻阿富汗塔利班政权上的胜利不过是一种"灾难性成功","阿富汗版本的美国梦"是难以持续的。

考察美国在阿富汗"国家建设"的失败,可以得出三点认识:首先,不应高估美国外交的战略规划能力,美国对其干预的国家严重缺乏了解。从"轻脚印"到"加大投入"再到"快速撤军",这种大起大落的政策变化表明,美国在阿富汗问题上并没有一套深思熟虑的、连贯明确的战略设计。2003年发动的伊拉克战争和小布什政府对大中东地区实施民主改造的"自由议程"使得美国在阿富汗的"国家建设"进一步陷入"漂流"。美国虽然能在阿富汗战争初期取得军事胜利,但缺乏有效应对阿富汗问题的政治战略,尤其是犯下了不加区分地打击塔利班和"基地"组织的错误。在很大程度上,这源于美国决策层和政策执行层对阿富汗尤其是其"权力结构、风俗习惯和精神状态"知之甚少。正如米拉夫·米沙利—拉姆(Meirav Mishali-Ram)所言,美国"与其干预的国家的民众之间缺乏文化亲和力,对于当地人的心态和环境也没有足够的理解"。作为在阿富汗推动"国家建设"的亲历者,达夫·扎克希姆(DovZakheim)在反思时也指出:"只要美国人忽视了对'当地人'的真正关注,只要他们不去了解周围那些当地人的文化、生活方式和价值观,更不用说语言,美国就永远不可能在非西方环境中实现它的政策目标。"当然,造成这一状况的根本原因在于美国缺乏对阿富汗主权的真正尊重及其对阿富汗民众利益的漠视。美国在阿富汗追求的主要是自身的安全利益,在大多数阿富汗人的眼中美国是不受欢迎的"外部力量"甚至是"侵略者"。

其次,美国在海外的"国家建设"受到美国国内政治因素的深刻影响。由于克林顿政府在科索沃等地的"国家建设"在国内引起不满,所以小布什政府从一开始就对在阿富汗的"国家建设"展现出不情愿的态度。然而,为赢取美国民众对阿富汗战争的支持,小布什和康多莉扎·赖斯（Condoleeza Rice)等人又不断宣扬所谓阿富汗的"精彩的成功故事",付出的代价则是失去了在阿富汗主要战斗任务结束后展开重建的"黄金时机"。在奥巴马执政时期,阿富汗政策成为"奥巴马小圈子(Obamians)"和国防部、国务院等多方角力的竞技场,白宫与军方领导人的矛盾不断深化,连阿富汗和巴基斯坦事务特使霍尔布鲁克也不被白宫信任,正所谓"比起实施对的政策,白宫对把霍尔布鲁克搞下台更感兴趣"。这种权力博弈对美国的阿富汗政策影响很大,导致奥巴马政府频繁撤换驻阿美军指挥官,并在宣布"增兵"的同时也公布"撤军"时间表。这虽然在对阿策略上是不明智的,但却符合树立白宫权威、获得国内选民政治支持的需要,而奥巴马早在2009年就意识到美国民众对阿富汗战争和重建的支持不会持续太久。此外,虽然美国在阿富汗的"国家建设"是不情愿的,但也不乏将自身的利益诉求和政治理念强加给阿富汗的想法。比如在妇女问题等政策领域,美国的做法脱离阿富汗实际,违背阿富汗社会和文化习俗,更多是为了回应国内要求。这种"被强加的自由主义价值观"和"西方文化侵略"引发阿富汗民众的不满。

最后,美国在阿富汗的"国家建设"面临人员、资源和机制方面的严重不足,"能力 赤字"是美国"自由主义霸权"战略难以为继的重要因素。虽然美国自第二次世界大 战以来进行了很多次"国家建设"行动,但美国缺乏"制度性学习"的能力,每一次似乎都要重新来过,无法从之前的失误中吸取教训。在推动阿富汗的"国家建设"方面,美国既面临资源投入难以持续、军政协调不畅、民事机构合作不力等老问题,也须面对在一个伊斯兰国家以及分裂的族群和社会环境下开展重建行动的新难题。在这一过程中,美国高级军政官员调动过于频繁、外交人员任期过短和"避险"心态严重、民事援助人员不足、涉阿富汗情报工作不力、重建项目急功近利且缺乏监督等问题充分暴露。

无疑,"国家建设"作为大规模的"社会工程"是一项极为复杂的任务,其核心挑战在于应对"安全与发展相互联系"问题。它在理论上要求美国能够综合、平衡地使用外交、军事和发展等政策手段,建立一种切实有效的"全政府(whole-of-govemment)"行动框架,但美国在阿富汗的实践证明要想真正实现这一目标相当困难。

总之,"国家建设"必定是一个政治过程,而不仅仅是机制性、技术性或能力方面的问题。根本而言,美国从自身利益出发、以自身意愿和偏好重塑阿富汗的"国家建设"缺乏道义基础,难以获得阿富汗民众的真正支持,与阿富汗政府倡导的"阿人主导、阿人所有"的和解进程存在诸多冲突,彰显了美国权力的傲慢及其"自由主义霸权"战略的深刻困境。美国在阿富汗的"国家建设"曾被寄予希望,拉里·古德森（Larry Coodson）在2003年时提出:"如果美国能够在阿富汗坚持下来··…阿富汗可以提供一种'示范效应',以表明伊斯兰国家中即便是那些拥有极端不利条件的国家也可以实现良好的治理、经济发展以及与西方建立友好关系。"然而从现实来看,美国在阿富汗的"国家建设"陷入失败,更不用说发挥什么"示范效应"。正如阿米泰·埃齐奥尼(Amitai Ezioni)所言,由外部力量推动的"国家建设"虽然耗费甚巨,但基本上都不会取得成功。近年来美国政府应对利比亚、叙利亚危机的做法表明,美国实 施海外干预的冲动已经显著降低,不愿重蹈在阿富汗和伊拉克的覆辙,再度背负"国家建设"的沉重负担。（注释略） ■

文章来源于《世界经济与政治》2020年第3期

图文编辑：车起咏

责任编辑：刘菁波