村民自费修路被罚4万，为何不适用轻微违法免罚，莫让农民寒了心

村民在自家承包的荒山上自费修山路，结果却被森林公安局罚了4万元。

何元能今年48岁，是四川攀枝花市啊喇乡旺牛社区大村组农民，他家的土坯房建在海拔1000多米的半山腰，一家三口搬到山上已居住18年。何元能现在居住的地方，是1999年11月1日，他以每亩2元的价格，承包的5亩“五荒土地”，并一次性支付了30年费用300元，随后，他办理了林权证，享有该土地的使用权。也就从那时候起，他们一家三口就居住在这里。

在刚承包这片土地时，这里都是荒山、荒坡，山上除了荒草几乎没有树木，何元能后来种上了冰麻、梨树进行改造，但效益一般。前些年当地政府大力发展芒果种植，他就改种芒果共1300余株，先后投资了十多万，从去年开始，芒果开始进入挂过期，但何元能却因为交通不变高兴不起来。何元能的家和芒果园离山下的公路大约1公里，这里原有的小路窄的地方只有一两米，宽的地方有三四米。这些年他家的所有物资主要靠人背马驮，前几年买了摩托情况才稍微好转。但要是遇上雨季仍然无法通行。

现在，随着芒果种植规模扩大，原来的这条小路太不方便了。“要想富，先修路”，想到这句话，何元能决心把原来的路拓宽，让车能直接开到芒果园。从他家到山下的公路还要经过别人的一块承包地，协商同意后何元能开始实施修路大业。何元能从银行贷了五万元，又从朋友处借了两万，请来推土机、挖掘机师对原来的小路进行开挖拓宽，宽的地方直接弄平，窄的地方拓宽。经过在山上10多天作业，道路修好了。

没想到的是，这条路刚刚通车，何元就被人举报了，四川攀枝花市森林公安局认定，其修路未经林业主管部门审核同意，扩建后道路长847米，扩建道路占用林地面积3.17亩，已构成擅自改变林地用途，作出行政处罚：责令于收到林业行政处罚决定书之日起6个月内恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米21元的罚款，计44467.5元。接到处罚后，何元能向攀枝花东区人民法院抗辩，称其未占用林地且处罚依据认定错误，法院一审驳回何元能的诉讼请求，律师也称二审胜诉的可能性也不大。

攀枝花市森林公安局作为处罚主体，对何元能修路的处罚依据主要是，认为其扩建道路的行为存在占用林地情形，而且未经县级以上人民政府林业主管部门批准，以及未办理建设用地审批手续。即便是以公益目的扩建，也不能免于处罚。

但就实际修路情况看，何元能修路的手段和影响并没有公安局认定的那样恶劣。他并不是毁林砍树自造了一条新路，而是在原有便道上进行加宽，便道两旁没有林木，连杂草都很少见。这一点村里的三位村民曾出庭作证：何元能将原来仅1米至2米多宽的便道进行扩建，在扩建的便道两旁只有部分山茅草。

不仅有现场的照片和村民的证词，从当地林业局的态度也可以看出，何元能的修路行为对当地树木林地并未造成太大影响，攀枝花市仁和区林业局工作人员表示，“违法事实必须接受处理，如果何元能缴纳齐罚款，道路也可以不用恢复原状，可以为其补办相关手续。”

既然这条路可以合理合法的存在，那么森林公安局对何元能的处罚是出于保护树木林地的目的，还是只单纯为了处罚而处罚？

说起来，公路村村通本来就不是村民的事，当地交通情况恶劣已经有很多年，政府原本应主动了解情况为其解决出行困难，现在不但没有积极解决问题，反而对他自力更生的行为作出难以承受的罚款，从一般的情理上讲，的确让人难以接受。的确，从程序来看，村民擅自将土路拓宽，并没有经过相关部门的允许，也没有经过相关审批手续，这点是不对的。但考虑到何元能的特殊情况，是不是只能如此重罚而没有“依法通融”的可能？显然也不是。

村头荒坡间的阡陌小路，直接关乎具体农民的营生，一道小路的宽与窄，能不能跑卡车，决定着果子能不能卖出去，甚至关系到当地能不能打赢全面脱贫攻坚战。而这些小路，国家财政几乎不可能专项拨款建设，主要还是村民自主建设，那么就不能轻意打击农民建设的积极性。也正因为是农民自主建设的，手续难免不规范。本案中，村民就认为，农村修路占地比较普遍，只要没砍树就没有问题，结果还是撞到“法律的枪口”上。

但是要看到，当下各种具体的行政管理渗透到生产、生活的方方面面，很多行为人在不知不觉的情况下就可能违法了。一些违法行为并不是像不能放火、偷盗那样是非明显，有些违法构成依赖于高度的专业管理规定。

关于公众的期待和执法尺度之间落差，之前有很多热议的案件，糖炒栗子自吹“本市最好吃”就算违反《广告法》、火锅店卖拍黄瓜要罚1万元、几个农民工一起搭伙就算“违规开办食堂”……固然，在行政管理日益精细的当下，很多看似没有什么社会危害的事，放在法条底下比一比，就是“板上钉钉”的违法，行政部门“按方抓药”直接做出行政处罚，也是“合法”的，但是，这种执法和公众对公正的期待距离颇大，需要引进“校正的公正”。

正是认识到一些机械执法带来的效果悖论，这两年，上海、苏州、青岛等地方都推出“轻微违法免罚”机制，作为优化营商环境的重要举措。比如，不少地方将在广告中使用“最高级”“最佳”用语等轻微违法行为，列入免罚清单，市场监管部门仅需要做出批评教育、指导约谈的应对，这都取得了不错的执法效果。

生活不是非黑即白，企业和个人的“违法”，有时也是无心之失。善良的执法，需注意抑制规则被滥用。

在这起农民修路案中，农民并非恶意侵占村集体土地，修好的路不仅供自己使用，也供村里上下方便及救火使用。村民占用林地的主观恶意较小，社会危害也难说有多么严重，作为“受害人”的村集体也没提出异议，相关举报很多可能就是个人恩怨。此时，就有必要引进“轻微违法免罚”机制，这不是大城市改善营商环境的专利，欠发达地区也一样适用。

此外，基层执法要避免执法躺在“舒适区”里，找那些形式要件比较确定、社会危害并不大的案件下功夫。这次农民自费修路被罚，是否也能适用“轻微违法免罚”呢？