最高法裁判|| 内部层级监督行为的外化与可诉性判断（李俊文案）

裁判摘要：上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。原则上，上级机关只有在内部层级监督程序中改变或者撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人权利义务的情况下，内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。因此，上级行政机关不启动内部层级监督程序的，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。内部层级监督行为启动后，上级行政机关基于内部监督管理职责作出的不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围；上级机关基于内部监督管理职责作出的改变或者撤销下级行政机关行政行为的决定、命令等行为，因对公民、法人或者其他组织设定了新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

本案涉及的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定： “县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 ”该条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包 括土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围，后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政行为，属于行政诉讼受案范围。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申193号

案件基本情况

再审申请人(一审原告、二审上诉人)： 李俊文。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)： 刘志田。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）： 中华人民共和国自然资源部。 住所地： 北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人： 陆昊，该部部长。

再审申请人李俊文、刘志田因诉中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下简称原国土部）不履行法定职责及行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2017）京行终4156号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

李俊文、刘志田申请再审称，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，原国土部负有查处土地违法行为的法定职责。《国土资源违法行为查处工作规程》对重大违法线索的范围和查处方式作出了明确规定。本案中，被申请人采用欺骗手段骗取用地批准，涉及基本农田526亩和2243亩，在再审申请人依法提出查处被申请人吉林省人民政府违法行为申请的情况下，原国土部没有履行相应法定职责违法。一、二审法院驳回起诉没有事实和法律依据。李俊文、刘志田依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。

本院认为

本院认为，本案审查的重点是李俊文、刘志田的诉请事项是否属于人民法院受案范围，即原国土部对吉林省人民政府用地批准行为的查处是否属于内部层级监督行为。

公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法督促或者作出相应处理。上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序，是否启动内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。原则上，上级机关只有在内部层级监督程序中改变或者撤销被监督行政行为，重新设定利害关系人权利义务的情况下，内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。因此，上级行政机关不启动内部层级监督程序的，不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系，利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。内部层级监督行为启动后，上级行政机关基于内部监督管理职责作出的不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围；上级机关基于内部监督管理职责作出的改变或者撤销下级行政机关行政行为的决定、命令等行为，因对公民、法人或者其他组织设定了新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。因此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案涉及的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围，后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政行为，属于行政诉讼受案范围。本案中，李俊文、刘志田认为吉林省人民政府违法骗取土地批复，要求原国土部进行查处，实质是通过投诉举报的方式，要求原国土部启动对吉林省人民政府违法行使土地管理职权行为的内部层级监督程序。原国土部是否启动内部层级监督程序，均不属于行政复议和行政诉讼受案范围。原国土部针对李俊文、刘志田提出的责令原国土部对其提出的上述土地违法行为查处申请予以答复的复议申请，以没有相应的法定职责为由予以驳回，处理结果并无不当。虽然本案发生和裁判时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》尚未颁布施行，但内部层级监督行为不可诉，是各级人民法院基于行政诉讼法理对《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围规定的一致理解，且与司法解释的相关规定一致。故一、二审法院分别裁定驳回李俊文、刘志田的起诉和上诉，并无不当。

综上，李俊文、刘志田的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回李俊文、刘志田的再审申请。

审判长　李　涛

审判员　肖宝英

审判员　杨　迪

二〇一九年三月二十七日

法官助理陆阳

书记员甄月