从初查到调查核实：立案审查工作机制的完善丨刑事诉讼规则解读

最高人民检察院第五检察厅厅长 侯亚辉

→ 以“调查核实”代替原来的“初查”概念，相关条文中出现“初查”一词的地方也均以“调查核实”替代，使立案审查工作机制更加完善。调查核实是检察机关履行法律监督职能的重要手段，也是检察机关查办司法工作人员相关职务犯罪的主要方式。

→ 调查核实是立案审查阶段采取的措施和手段，它同立案后的侦查紧密相连而又相对独立。立案审查阶段只能使用一般性的、不限制被调查对象人身、财产权利的调查措施，不能对被调查对象采取刑事诉讼法规定的强制措施，也不能对被调查对象的财产采取查封、扣押、冻结措施。调查核实一般不得接触被调查对象。

修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）将《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下称《规则（试行）》）第八章第一节“初查”改为“立案审查”，删除相关条文中“初查”的表述，以“调查核实”代替原来的“初查”概念，使立案审查工作机制更加完善。

“初查”溯源

“初查”一词，最早见于1985年最高人民检察院有关领导的讲话和相关文件。1993年11月4日，最高人民检察院发出《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》，明确将初查作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序，对要案线索的初查作了规定。1995年7月21日最高人民检察院检察委员会讨论通过《关于要案线索备案、初查的规定》，对初查的概念作了规定：“本规定所称初查，是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动。”2012年最高人民检察院检察委员会讨论通过《人民检察院直接受理侦查案件初查细则（试行）》将初查的概念修改为：人民检察院对直接受理侦查案件线索在立案前进行审查和初步调查的司法活动。在这一概念中，增加了调查的内容。原因是有观点提出，“审查”从字面上理解一般是指对材料的书面审查，是否包括“调查”活动不明确。鉴于初查的实质是一种司法调查活动，仅用“审查”难以准确、全面地体现初查的实质。由于刑事诉讼法并没有使用“初查”一词，关于初查制度法律依据的问题，一直存在两种不同的观点：一种观点认为，根据刑事诉讼法规定，立案才是刑事诉讼的起点而不是初查，况且刑事诉讼法根本就没有规定“初查”制度，初查制度是检察机关适应自身工作需要而设立的一个程序。另一种观点认为，初查制度具有法律依据。刑事诉讼法第112条规定人民检察院对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查。尽管该条款未出现“初查”字样，但是该条款中的“应当按照管辖范围，迅速进行审查”已涵盖了“初查”制度。

“调查核实”释义

刑事诉讼法规定的立案前审查包括两种方式，不仅包括对案件线索材料本身进行书面审查，还包括对案件线索材料所反映的事实进行必要的调查，以确定是否符合立案条件，作出立案或者不予立案的决定。根据修改后的人民检察院组织法第21条规定，人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实。第20条规定的职权中就包括“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”。人民检察院对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪立案侦查，是人民检察院法律监督职权的重要组成部分。据此，人民检察院在审查立案过程中对案件线索进行调查核实是有充分法律依据的。《规则》以“调查核实”代替原来的“初查”概念，相关条文中出现“初查”一词的地方也均以“调查核实”替代。

调查核实是检察机关履行法律监督职能的重要手段，也是检察机关查办司法工作人员相关职务犯罪的主要方式。一方面，《规则》将第八章第一节“初查”改为“立案审查”，调查核实是立案审查的主要方式。初查是检察机关职务犯罪侦查实践中形成的工作制度，但一直没有固定与上升为正式法律概念，在证据效力、手段运用等方面遭到了许多质疑。这是一项制度由探索到创建、由创建到完善的必经过程。为了让这一项来源于实践、成长于实践的制度更好地发挥作用，《规则》将初查转化为调查核实，完善了职务犯罪侦查的立案审查规范。一是使立案审查阶段获取的证据有法可依、于法有据。二是调查核实的运用紧密地融合在法律监督职责之中，工作主动性和灵活性得到极大增强，使初查制度有了新的生机与活力。要认真落实《规则》要求，既要依法规范，不得采取限制人身自由、财产权利的措施，不得采取技术侦查措施，又要灵活机动，果断、有策略，固定证据要坚决、及时、准确，查实问题要有针对性，充分调动各方资源与力量，构建基础性证据链条，为案件侦办与突破打下良好基础。另一方面，立案侦查后，深挖案件线索及在揭露犯罪事实的同时有针对性地发现与纠正司法、执法活动中的问题与隐患，也需要适时有策略地运用好调查核实。要让依法规范行使调查核实权成为运用侦查谋略的重要因素，扣实一个点，立起一件案，激活一片活力，最大限度实现双赢多赢共赢。

立案审查的重点内容

1.立案审查内容。立案审查的任务是收集必要的证据和材料，确定是否有犯罪事实并需要追究其刑事责任。主要内容如下：一是调查被控告人、被举报人的基本情况；二是调查被控告、被举报事实的基本情况，包括线索材料所反映的问题是否属实，被控告人或被举报人的身份是否属于司法工作人员，是否有利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行为，是否具有依法不追究刑事责任的情形等情况。

2.立案审查阶段能够采取的措施。调查核实是立案审查阶段采取的措施和手段，它同立案后的侦查紧密相连而又相对独立。由于调查核实的目的只是查明是否符合立案条件，是否应当立案，此时，被调查对象尚不能确定为犯罪嫌疑人，因此，立案审调查阶段只能使用一般性的、不限制被调查对象人身、财产权利的调查措施，不能对被调查对象采取刑事诉讼法规定的强制措施，包括拘传、拘留、逮捕、取保候审和监视居住，也不能对被调查对象的财产采取查封、扣押、冻结措施。

3.不得擅自接触被调查对象。由于职务犯罪案件的特殊性以及初查结果的不确定性，需要对初查的对象、内容、方法、时间等内容进行保密，并严格控制知情范围。因此，2012年《规则（试行）》第172条规定：“初查一般应当秘密进行，不得擅自接触初查对象。公开进行初查或者接触初查对象，应当经检察长批准。”《规则（试行）》修改过程中，有观点提出，秘密进行调查核实，在什么范围内进行，是相对于被调查对象而言的秘密，还是相对于所有人而言的秘密，实践中不好把握。如进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等措施，均难以做到秘密，检察人员一旦隐匿身份，基本不会得到配合。所以，这里的“一般应当秘密进行”，应当理解为一般不得接触被调查对象。因此，修订后的《规则》第168条规定：“调查核实一般不得接触被调查对象。必须接触被调查对象的，应当经检察长批准。”

4.贯彻侦查一体化原则。《规则》第167条规定，对于人民检察院直接受理侦查案件的线索，上级人民检察院在必要时，可以直接调查核实或者组织、指挥、参与下级人民检察院的调查核实，可以将下级人民检察院管辖的案件线索指定辖区内其他人民检察院调查核实，也可以将本院管辖的案件线索交由下级人民检察院调查核实；下级人民检察院认为案件线索重大、复杂，需要由上级人民检察院调查核实的案件线索，可以提请移送上级人民检察院调查核实。上述规定是检察一体原则在立案审查环节的具体体现，有利于统筹调配办案力量，强化上级人民检察院对下级人民检察院工作的组织、指挥、指导，排除调查核实的干扰和阻力，确保案件办理质量和效率。（检察日报）