最高法判例：被诉行政行为所依据的事实发生改变，行政机关应根据新的事实履行其法定职责

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裁判要点

行政诉讼的首要目的是保护作为原告的公民、法人和其他组织的合法权益，如果按照诉讼时的事实或法律规定，被诉行政行为不应继续维持，则法院应给予被诉行政行为否定性评价。因此，在行政机关作出被诉行政行为所依据的事实发生改变时，当事人据此提出履行法定职责之诉，行政机关应根据新的事实履行其法定职责。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申9756号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省大连市人民政府。住所地：辽宁省大连市西岗区人民广场1号。

法定代表人：谭成旭，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：葛彩霞，辽宁智库律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘晓琼，女，1958年4月25日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。

第三人：大连兴昌房屋开发有限公司。住所地：辽宁省大连市西岗区中山路171号。

法定代表人：武彦清，该公司执行董事。

第三人：大连汇点房屋开发有限公司。住所地：辽宁省大连市中山区朝阳街68-1号。

法定代表人：侯俊，该公司董事长。

再审申请人辽宁省大连市人民政府（以下简称大连市政府）因刘晓琼诉其拒绝履行撤销行政批复职责一案，不服辽宁省高级人民法院（2013）辽行终字第94号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

大连市政府向本院申请再审，请求撤销二审判决，再审本案。主要的事实与理由为：二审判决认定事实不清，适用法律错误。一是其具有作出大政地城字〔2003〕6102号《关于向大连兴昌房屋开发有限公司出让国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》）的法定职权，作出的《批复》认定事实清楚，适用依据充分，程序合法。二是辽宁省大连市土地储备交易中心（原辽宁省大连市房地产开发管理办公室，以下简称土储中心）作出的《关于变更2003年1月24日签发的大房开中字〔2002〕86号项目〈中标通知书〉中标单位的函》（以下简称《变更函》）不产生变更中标单位的效力，不影响《批复》的效力。具体理由为：土储中心是事业单位，且《变更函》将中标单位变更为大连汇点房屋开发有限公司（原大连中山商业房屋开发有限责任公司，以下简称中山公司）和自然人刘晓琼，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》及《城市房地产开发经营管理条例》中关于自然人不能进行房地产开发的规定。

本院认为：本案的争议焦点为大连市政府是否应履行撤销《批复》的职责。

首先，原审法院确认大连市政府于2003年6月27日对大连兴昌房屋开发有限公司（以下简称兴昌公司）作出的《批复》并无不当。其次，原审法院已认定由于刘晓琼的举报，经辽宁省大连市工商行政管理局及刘晓琼向辽宁省大连市公安局（以下简称大连市公安局）申请文检鉴定，大连市公安局于2004年4月12日作出大公侦技文字〔2004〕第67号《大连市公安局刑事技术鉴定书》，认定《关于2002年-86号地块中标通知书签约的协议》等8份文件中的刘晓琼签字系兴昌公司伪造。土储中心据此于2004年12月2日作出《变更函》，将2003年1月24日签发、签订的《中标通知书》和《履约保证书》中的中标单位兴昌公司变更为中山公司和刘晓琼。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”根据以上法律法规，结合大连市有关国有土地使用权有偿使用的审批流程等证据，可以认定办理《批复》所提交的审批材料应当包括：《中标通知书》《履约保证书》《建设用地规划许可证》《建设用地批复》等相关文件。鉴于大连市政府作出《批复》所依据的《中标通知书》发生改变，因此其作出《批复》已与事实不符。行政诉讼的首要目的是保护作为原告的公民、法人和其他组织的合法权益，如果按照诉讼时的事实或法律规定，被诉行政行为不应继续维持，则法院应给予被诉行政行为否定性评价。因此，刘晓琼提出履责之诉并无不当，大连市政府应根据新的事实履行其法定职责。再次，关于《变更函》是否违反强制性规定问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”第五条规定：“土地使用者开发、利用、经营土地的活动，应当遵守国家法律、法规的规定，并不得损害社会公共利益。”据此，自然人可以依照上述条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。本案中，《变更函》将中标单位兴昌公司变更为中山公司和自然人刘晓琼，并未违反上述规定，大连市政府提出《变更函》违反法律规定应属无效的主张不能成立。最后，在兴昌公司不再符合取得《批复》法定条件的情况下，大连市政府应当根据《变更函》撤销作出的《批复》，并根据中山公司和刘晓琼的申请依法重新办理建设用地审批。二审法院虑及诉争土地已经由法院民事裁定归属于案外人的现状，依法确认大连市政府不履行撤销《批复》行为违法亦无不当。

综上，大连市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人辽宁省大连市人民政府的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　张　剑

二〇一九年十一月十七日

法官助理 刘均博

书记员 宫 傲