美国进行战争动员的法规有哪些？

文/张召忠

今天继续给大家连载张召忠20世纪90年代撰写的研究报告《美国国民经济动员法规体系及管理体制》，供大家参考借鉴。

战争动员的法规体系

动员工作范围广而内容多，涉及国家各条战线和各个领域，因此尤其需要依靠法律来保障其准备和实施。动员法规，是由国家立法机关制定和颁布的关于战争动员的行为规则，并由国家以强制力保证执行。它是平时进行动员准备、战时实施动员保障的法律依据、行为规范和准则，是战争动员工作得以贯彻落实的根本保证。

美国由于是采用三权分立的政治体制和自由竞争的市场经济体制，因此格外强调使用法律手段保证战争动员的进行。美国的动员法规是进行战争动员的基本依据，其主要作用是：确定动员规模，规定动员程度，明确进行动员的权力机构，规定各部门在动员方面的基本职责与权限，设置动员机构，制定战争动员及动员准备的各种制度和基本措施等。美国有关战争动员的法规很多，有以动员为主要内容的法律，也有只在某些条款涉及动员的法律；有长期有效的法律，也有临时性法律；有立法机关颁布的法律，也有行政部门发布的行政命令、规定、条例和条令等。

（来源：US Army）

二次大战以来，美国制订了一系统动员法令和法规，并根据新形势需要不断进行修订和增补。其中，《1947年国家安全法》和《1950年国防生产法》这两个法律目前是美国进行战争动员所依据的根本法典。目前，战争动员的法令法规名目繁多，错综复杂，但基本上可以分为两大类：一类是母法（或称基本法），一类是子法（或称专门性法）。

母法

母法是实施战争动员的基本法，它是根据本国的宪法，从宏观上对战争动员的总体要求、全局性的措施作出规定，并指定和授予实施战争动员的权限和制定子法权限的机关。它是国家从平时体制转入战时体制，将国家全部政治、经济生产纳入战争轨道的保障，是制定一系列专门性动员法规的依据。国家动员基本法的制定，必须以宪法为依据。其内容包括：确定动员的时机、任务和动员方针原则，区分全国各系统、各地区、各部门的动员任务；规定社会成员的权利和义务；明确国家战争潜力的储备、调动和分配原则等。此外，对动员权限、动员指挥、动员复员、动员奖惩等也都有明确规定，以确保动员装备与实施的顺利进行。

《1947年国家安全法》。该法是在《1902年国防法》基础上，根据二次大战的经验重新修订的。其在动员方面的主要作用是赋予美国总统实施动员的基本权力，并授权设立动员的领导和组织机构。该法规规定了美国国防组织体制、军兵种组成与任务、动员规定等。依据该法设立的国家安全委员会，负有协调与国家安全对内、对外和军事政策的职责，为政府的最高动员决策机构。该法还明确设置了总统的直属的国家安全资源委员会（现为联邦紧急管理署），负责国家动员计划与协调工作，并在国防部设军需局主管工业动员的军事计划工作，这样国家动员就从军队转移到政府部门管理。

法案首页

（来源：维基百科）

《1950年国防生产法》。该法是美国根据国家安全资源委员会的紧急权力法草案和为适应朝鲜战争需要而制订的经济动员法，1952年以后不断进行修改和增补。该法原有7部分，共717节，目前除第1、3、7部分仍然有效外，其余四部分已于1953年停止使用。该法第1部分为工业优先权与分配制度，规定了国防生产和物资与设施分配的优先权，保证总统批准的国防项目和国防保障项目能够优先生产和发展。第3部分为生产能力与供应扩充，赋予了总统为扩大生产能力和增加供给而采取其他财政措施的权力。第7部分为一般条例（禁止歧视参与国防生产的小企业等），主要涉及鼓励小企业发展，敦促政府、企业和劳工自愿达成协议，以及雇拥志愿后备工作人员的规定。

除这两个基本法律外，美国还有很多法规涉及到战争动员。例如，涉及到宣战和宣布国家进入紧密状态的法律有《战争授权法》和《国家紧急状态法》。

子法

由于国家动员基本法只能从宏观上就全国动员的主要问题作原则性规定，不可能对各个部门落实动员任务的具体环节作出详尽规定，因此，就需要以国家动员法为根据，制定与颁布适用于某一方面的具体法规或条例，形成完备的动员法规体系，以保证各方面动员任务的完成。这种具体的法规就是子法。

子法作为战争动员的专门性法令，是根据战争动员基本法的精神和授予的权限，对有关方面、各门类的动员，做出具体的规定。例如，经济动员方面的《经济动员法》、《经济安全法》；人力动员方面的《人力动员法》；兵员动员方面的《兵役法》；物资动员方面的《国防生产法》、《征用法》等等。这些法令法规，本身又具有双重性质，它们对于基本法来说是子法，但同时又具有第二级母法的性质，即又可以根据它们制定出下一级的许多子法。例如，可以根据《经济动员法》，制定《工业动员法》、《交通动员法》、《食品动员法》、《战略物资储备法》等。

（来源：US Army）

同时，有的国家还将战争动员有关方面的具体内容，分别包含在民法之中。例如在《民航法》、《运输法》、《商船法》等民法中有专门条款规定战时的动员征用事项。此外，除了以国家立法形式确定的法令法规外，各主管部门或军事部门还以动员法为依据，制定有关的专门性条令、条例、命令、指令、规定、计划和协议等，如《人员征用令》、《船员征用令》、《战备海运计划》等。它们是国家立法的延续和实际运用，也都具有法律的性质，是战争动员的具体实施方案和依据。

随着实践的需要，子法和专门性指令越来越多。仅在二次大战前后，世界主要国家就制定有各种主要子法106种，其中美国有12种。美国制订的许多具体法规，目前仍在使用，如涉及兵员动员的《1948年军事选征兵役法》、《1951年普遍军训与兵役法》和《1952年武装部队预备役法》；涉及到物资动员的《1979年战略与重要物资储备法》、《1948年国家工业储备法》、《1980年全国物资矿产政策研究与开发法》；以及《1936年商船法》、《1951年民航后备条例》和《1981年海事法》等。

除上述法令法规外，《美国法典》、《公法》，行政命令、联邦条例和部门还赋予了总统和各级政府官员多种应急权利，授权他们在战争、国家进入紧急状态和其他危急情况中采取各种动员措施。据统计，授予总统的这类应急权力多达400余种，使其享有广泛的随机处置权。这类权力根据适用条件可以分为三类：第一类，和平时期或国家安全处于危急时；第二类，总统宣布国家进入紧急状态后；第三类，国会宣战或国会宣布国家进入紧急状态后。

特朗普为了修墙，宣布美国南部进入国家紧急状态

（来源：AP）

“临时立法”也是美国在必要时变通法律规定的重要手段。例如在“沙漠盾牌”行动中，美国总统布什曾于1990年8月22日，首次根据《美国法典》第十编第673年b款授予总统的未宣布国家进入紧急状态时可行使的应急权力（“战时或总统认为必要时，征召20万精选后备役人员服现役，为期90天”），征召20万待命后备人员，并决定将具有关键技能的后备役人员调服现役的时间延长。为此，国会于1990年11月5日决定将《美国法典》第673条b款规定的调服现役的时间延长，允许后备役战斗部队调服现役的时间最长可达360天。

（来源：US Army）

与动员有关的应急法律虽然是一个庞杂的体系，但也具有实用和灵活的特点。总统和政府在处理危机时有多种备选方案，可以根据情况选用最合适的方案作出反应。如美国总统布什在海湾战争期间始终未宣布国家进入紧急状态，但却通过一系列适用于和平时期的应急法律条文，使美国得以在短期内向战区部署大批兵力，防止部队人员缺编，保持了部队的完整和稳定。

动员法规的健全，使国家的战争动员有法可依、有章可循，战争动员的目的也更加明确，要求更加具体，实施更加可靠，配合更加协调。目前，世界许多国家对战争动员的法令法规体系的健全愈加重视，纷纷试图通过动员的法令法规来实现对整个人力、物力、财力的统一集中使用，以有效地保障战争对人力、物力、财力的需要。

——摘自《美国国民经济动员法规体系

及管理体制》

张召忠

美国国民经济动员法规体系

及管理体制研究报告