4年过去了：反思当年提出的小区拆墙“街区制”

来源：头条号｜中国房地产报

作者：高拯坤

还记得4年前发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》吗？文件指出，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”当时引发社会广泛争议。文件还提出“到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里／平方公里，道路面积率达到15%。积极采用单行道路方式组织交通。加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行。合理配置停车设施，鼓励社会参与，放宽市场准入，逐步缓解停车难问题。”

然而2020年即将到来，“街区制”推广却受到重重阻碍。头条号“中国房地产报”12月29日刊登对长期从事中国城市规划设计的赵燕菁的专访文章。解读“街区制”的想法源头和现实症结。

赵燕菁，重庆建筑工程学院城市规划专业毕业，曾长期担任中国城市规划设计研究院副总规划师。2004年9月起转任厦门市规划局局长，后执掌厦门规划工作直至2015年卸任。

规划局长的“乌托邦街区制”

赵燕菁原是厦门市规划局局长。退下来后，现在他是厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院“双聘教授”。

2004年到2015年，执掌厦门规划工作的十年时光，赵燕菁有机会将一座城市打造成心目中理想的样子。走马上任，他做的第一件事就是按照规划领域普遍认可的“开放式小街区”理念，将厦门的路网切密、划出开放式小街区。

矛盾不可阻挡地爆发了。规划刚刚调整，开发商就找到了厦门市规划局，“你这都是小街区，地我不拿了。原本都是大街区，你非要规划一条路穿过去，我的小区服务还怎么提供？一个街区就那么几个人，我能为几个人修一个游泳池、一个小学吗？”

继而市里领导怒气冲冲地跑到了规划局。“你们规划局怎么这么落后，你看人家别的城市小区多大，像一个个公园，里面绿树成荫，鲜花盛开，又安静又安全，可以在里面打太极拳，你们规划的小区一抬脚就出门上街了。”

各个部门的领导们紧跟着给规划局发难，要求给自己单位的办公楼外建个围墙。“你看中央机关哪个不把自己围得严严实实的？以前建设部还开放前面的广场，后来不也给自己围起来了吗？”

让赵燕菁最头疼的是居民也跑到规划局“登门拜访”。这些居民提出，开放的小区没法管理，要申请建设围墙。原因是物业公司拒绝为开放式小区提供服务；其他小区有围墙，小偷就会跑到开放的小区行窃。

“这些小区没有规划围墙，所以规划局不同意新建围墙。我们不同意居民就上访，每次上访的结果都是居民胜出。”赵燕菁苦笑，这件事折腾到最后，厦门的公安部门干脆发文要求，所有有条件的小区都要进行封闭。

当规划理想碰壁体制束缚夭折时，赵燕菁愈发理解小区“围墙”的本质是什么。开放街区不是一纸文件就可以推动得了，后面涉及众多的具体利益。

“最核心的就是公共服务提供的模式，围墙在城市中的真正含义是区分不同水平的公共服务，即围墙是降低公共服务成本的工具。取消围墙就意味着公共服务必须均等。”赵燕菁心中有很多问题：

为什么发达国家推行开放式小街区时，中国会出现这么多大型的封闭街区？

为什么发达国家可以把土地切成小块出让，中国却坚持批发而不零售？

为什么发达国家可以直接购买宅基地盖房子，中国人却只能从开发商手里买房子？

省钱与赚钱的不同逻辑

赵燕菁说，在改革开放初期，中国政府没有钱进行城市建设，省钱的城市规划就是好的城市规划，因此才会出现“宽马路，大街区”。

“城市和农村最大的不同就是公共服务的水平。早期的城市，公共服务基本等同于基础设施。基础设施多是沿路修建，道路越长，基础设施投入越多。公共服务的成本可以视作‘道路长度的函数’。大街区和封闭街区看似互不相关，实际上都是省钱这一逻辑下的产物。”

“大街区表面看是缩短了道路的长度，本质却是将街区内部的公共服务外包给开发商和小区居民。这和计划经济时代的机关大院如出一辙，都是中国政府没钱而想出的一个变通的办法。改革开放之后，依旧没钱的地方政府直接复制了这种模式，只不过原来的机关单位换成了开发商等第三方。”

“小街区与此不同，小街区的目标不是为了省钱，而是为了赚钱，路网越密，公共服务越好，地价就越高。”

“在西方发达国家，人们买房子相当于直接购买宅基地，购买之后的公共服务由政府提供。西方发达国家的政府会尽可能把地块切小，把路变窄。这样地块的进深小，如果进深过大，中间的地块就卖不出去，因为不临街就无法享受同等的公共服务。一般来说，房子必须有一侧临街，地块进深在20米~30米。”

“省钱逻辑催生的封闭式小区，是中国推行街区制的障碍。”赵燕菁说，由于中国缺失物业税，政府只能把封闭街区内的公共服务外包以减少一般性公共预算的支出。做法就是封闭式小区内的住户们通过缴纳物业费，雇佣物业公司提供公共服务（治安、环卫、绿化等）。

赵燕菁结合他在厦门的实践说，如果中国推行小街区制，政府必须立即接管这些公共服务。街区越小（甚至一家就买一小块地），政府需要承担的公共服务（垃圾清运、建立庞大的警察队伍维持治安等）就越多，结果必然是财政开支倍增。在缺少财产税的前提下，公共服务的增加势必会产生巨大的财政缺口。

背后是税收乃至政治的问题

“如果效仿发达国家的模式，中国政府就得向百姓征收财产税。但是在过去的这些年，中国为了解决资本不足的问题采用了土地金融制度。这个制度的特点就是在购买物业的同时，把70年的财产税一次性支付了。”

赵燕菁认为：“钱的问题不解决，政府在推行街区制的时候，这些小区就会如同一座座堡垒，需要一个个去征服。”

“美国人买服务的逻辑和中国不一样，中国是一次性交了70年的服务费，美国是每享受一天，就得交一天的钱，例如美国某小区周边新建了公园，小区升值了，业主需要缴纳的财产税就会相应地增加。因此，对西方发达国家来说，建设住宅和建设商业楼、工厂是没有区别的，每一栋物业都是税源。”

“中国与此不同，住宅用地是资本，工业、商业地产才能带来现金流（税）。为什么工业用地和商业用地比住宅用地价格低？是因为工厂缴税最多，解决就业最多，商业次之。住宅不但不缴税，政府还要补贴（比如教育），建得越多政府现金流缺口越大。”

赵燕菁表示，中国政府基础设施建设缺少资本，通过建设住宅可以实现变相融资。可以说房地产就是城市的“股市”，买房就相当于买这个城市的“股票”。这也是中国房价高的原因。

大家自己对规划都没看透

试验和思考后，赵燕菁似乎有所顿悟。“中央刚提出街区制的时候，大家都以为很简单，但是推了一把没推动就都缩了回来。这是否说明当初开放街区提错了？我想并不是，至少开放街区推广过程中出现的问题，加深了我们对城市形态更底层机制的理解和认识。”倡议街区制的这四年，让赵燕菁看到了更多问题，他直言，那些参与政策制定的学者们要好好反思我们的理论哪里存在缺陷？哪里是错的？不要一味指责地方政府落实中央要求不力。

“新中国成立至今，从未像今天这样重视规划工作。”回想起2015年年底召开的中央城市工作会议，赵燕菁不无叹息。他说，这次会议原本叫作“中央城市规划工作会议”，是专门研究规划的会议。“新中国成立以来，中央曾召开过几次城市工作会议，但没有一个是专门讲城市规划。2015年对规划工作来说是一次历史性的机遇，更是住建部门将这些问题抛出来的机会。但是大家自己对规划都没看透，也没有充分准备，最终没有办法才把城市规划工作会议变成了城市工作会议。现在看来，整个中央城市工作会议讲得大部分都是建设部门自己的事。”

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