最高院裁判要旨09期：劳动者未办退休，能否起诉要求支付养老待遇

(2017)最高法行申2798号裁判要旨：1.《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”根据上述规定，包括养老保险待遇在内的社会保险待遇核算支付，均由社会保险经办机构负责，地方人民政府及社会保险行政部门不具有支付社会保险待遇的职责。故劳动者起诉请求伊犁州政府和伊犁州人社局履行支付养老保险待遇职责没有法律依据。2.职工享有养老保险待遇的前提是经社会保险行政部门审核符合退休条件并办理退休手续，现劳动者未办理退休手续，直接起诉要求支付社会保险待遇，不符合退休职工享受相应社会保险待遇的规定。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申2798号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：赵维平，男，1955年6月13日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区伊宁市开发区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人力资源和社会保障局。住所地：新疆维吾尔自治区伊宁市斯大林街西路21号。

法定代表人:库尔班江·玉苏甫江，该局局长。

委托代理人:刘伟辉，系该局干部。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊宁市斯大林街60号。

法定代表人:库尔玛什·斯尔江，该州人民政府州长。

再审申请人赵维平因诉新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人力资源和社会保障局（以下简称伊犁州人社局）、新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民政府（以下简称伊犁州政府）不履行社会保险待遇给付一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院(2016)新行终244号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。

一、二审法院查明，1993年3月赵维平经伊犁州劳动局批准在伊犁州纺织品公司招收为合同制工人，审批表中记载，赵维平的出生年月为1965年4月，档案中无任何参加上山下乡接受再教育的记载材料。赵维平原身份证记载的出生日期为1960年6月，2015年6月5日经公安户籍部门批准将身份证和户籍年龄变更为1955年6月13日。2015年7月，赵维平以其已达到法定退休年龄，要求办理退休手续，确定工龄等事项进行信访。2015年7月8日，伊犁州处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向伊犁州人社局发出督办函，要求伊犁州人社局按照特殊情况对待，对其户籍年龄及接受再教育的工龄均予以认定。2015年10月20日，伊犁州信访局向伊犁州人社局发函要求解决赵维平的信访问题。2015年10月26日，伊犁州人社局对赵维平办理退休一事作出处理意见，参照上山下乡知识青年接受再教育的条件将1976年至1979年间合并计算为工龄，核定工龄从1990年1月起计算。2015年8月伊犁州人社局督促赵维平及时办理退休手续。赵维平以工龄计算错误为由，拒绝办理。后赵维平对伊犁州人社局的处理意见向伊犁州政府申请复查。2015年12月29日，伊犁州政府作出信访事项复查意见，对伊犁州人社局处理意见予以维持，并告知赵维平如不服，可向新疆维吾尔自治区人民政府书面提出复核意见。赵维平向新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障厅申请复核未果，遂提起诉讼，请求法院判令伊犁州政府和伊犁州人社局按时足额支付社会保险待遇；审查原劳动和社会保障部劳社部发[1999]8号文件的真实性。

一审法院认为，1993年3月，赵维平被招录为合同制工人的审批表中，记载的出生年月为1965年4月。后赵维平上访，公安户籍管理部门将其出生年月改为1955年4月，赵维平据此年龄申请办理退休手续，伊犁州人社局根据伊犁州处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的督办意见，要求赵维平及时办理退休手续，由此可以认定伊犁州人社局已积极在为赵维平办理退休，让其享受相关退休待遇。现赵维平不去办理退休手续，却又要求伊犁州人社局按时足额支付社会保险待遇之诉求，不符合退休职工享受相关社会保险待遇的法律规定。对于赵维平主张对原劳动和社会保障部下发的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发[1999]8号)进行司法审查的诉求，因该文件系劳社部颁发，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的对规范性文件合法性审查的要求，对该文件无法予以司法审查。据此，新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院作出（2016）新40行初34号行政判决，驳回赵维平的诉讼请求。

二审法院认为，(一)赵维平起诉要求伊犁州人社局及伊犁州政府按时足额支付社会保险待遇，并要求对劳社部发[1999]8号文件的合法性进行审查。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条的规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险待遇支付工作。伊犁州人社局及伊犁州政府并非社会保险经办机构，无支付社会保险待遇的职责，且赵维平尚未按照相应程序办理退休申报审批手续，故赵维平起诉要求伊犁州人社局及伊犁州政府按时足额支付社会保险待遇无事实及法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，原告在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规范性文件进行审查。人民法院并非规范性文件备案审查机关，不负有全面抽象审查的义务，而是对与被诉行政行为所依据的条款进行有限审查。本案中，劳社部发[1999]8号文件并非伊犁州人社局及伊犁州政府未向赵维平支付社会保险待遇的法律依据，故法院无权对劳社部发[1999]8号文件进行审查。(二)二审中，赵维平另要求撤销伊犁州人社局《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》及伊犁州政府《信访事项复查意见书》，根据其户籍年龄及接收再教育参加生产劳动的时间认定工龄并办理退休手续，赔偿相应的损失。赵维平的上述请求均超出了其原审诉讼请求，不属于二审法院的审查范畴。且最高人民法院[2005]行立他字第4号批复第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。据此，伊犁州人社局《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》及伊犁州政府《信访事项复查意见书》不属于人民法院的受案范围，人民法院无权对其进行审查。本案中，伊犁州人社局及伊犁州政府并未针对赵维平退休年龄及工龄作出可诉的行政行为，赵维平可按照相应程序办理退休申报审批手续，如对有关行政机关作出的相应认定不服，可通过法律途径予以解决。据此，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2016）新行终244号行政判决，驳回赵维平上诉，维持原判。

赵维平申请再审称:其因受其父赵钧国身份牵连，1976年6月至1992年底在农村劳动。2015年2月其父身份平反，其出生时间也被公安户籍机关更正为1955年6月13日。2015年6月，其到伊犁州人社局调出被托管的职工档案、连同其父赵钧国的平反文件及退休申请书提交给该局，申请认定知青工龄、办理退休手续、支付社会保险待遇。但经办人不给其办理退休手续。其向相关部门反映，伊犁州党委召集伊犁州人社局等相关部门召开联席会议，作出（2015）87号文件，明确请伊犁州人社局按特殊情况认定其户籍年龄和接受再教育工龄，按照政策办理退休，享受相应待遇。后伊犁州人社局作出《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》，只认定其1976年6月至1979年的知青工龄。伊犁州政府复查维持了伊犁州人社局的决定。新疆维吾尔自治区人民政府对其复核申请未作答复，并终结了信访程序。其认为根据伊宁市达达木图乡党委、政府出具的证明、中共伊犁州党委（2015）87号文件已经确认其知青身份和工龄，其已向伊犁州人社局申请办理退休，伊犁州人社局作出处理，伊犁州政府予以维持，故一、二审法院认定其未提出办理退休申请的事实错误。二审法院拒绝审理其按时足额支付社会保险待遇的具体诉求，并令其对有关行政机关作出的相应认定不服另诉，不符合规定。请求：撤销一、二审判决，判决伊犁州政府、伊犁州人社局为其认定1976年6月至1993年2月间参加农业生产劳动接受再教育的工龄，并与其工作工龄合并计算连续工龄，按其身份证户籍年龄，自2015年6月13日给予办理退休手续，足额支付社会保险待遇，赔偿给其造成的相关经济损失3万元。

伊犁州政府答辩称，赵维平于2015年年初开始因退休年龄和社会保障事项向人社、公安、政府信访部门信访，2015年10月伊犁州人社局对其作出《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》的信访答复，伊犁州政府复查认定人社局答复并无不当。赵维平以行政给付为由起诉伊犁州政府，伊犁州政府并不是认定工龄或办理给付社会保险的部门，不应当是本案的被告。

伊犁州人社局答辩称，经核查赵维平档案，赵维平于1993年3月经伊犁州劳动局批准被伊犁州纺织品公司招收为合同制工人，档案出生年月为1965年4月。按《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发【1978】104号）及《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）的规定，赵维平要到2025年4月才达到法定退休条件。2015年7月，伊犁州人社局依据《州党政领导接待来访群众决定事项督办函》（伊信联办督字[2015]87号），按相关政策规定，在充分照顾赵维平的情况下提出了具体处理意见，并以《关于交办赵维平信访问题的函》的要求，将处理意见书面答复其本人并签收，明确按处理意见办理退休申报手续，但赵维平一直未按程序办理。赵维平属应在伊犁州社会保险管理局参加自治区城镇职工养老保险社会统筹的下岗失业人员，按退休审批程序规定，其档案出生年月与缴纳养老保险年限符合国家和新疆维吾尔自治区法定退休条件的，应在伊犁州人社局下属就业服务管理局下岗失业人员退休经办部门提出个人退休申请，填报职工退休审批表，经审核养老保险缴纳情况后，由经办部门上报伊犁州人社局养老失业工伤保险处进行审核审批，符合条件的下达退休审批文件后，方可由社会保险经办机构再行复核后支付养老待遇。赵维平一直未按规定程序办理过补缴养老保险费和退休申请事宜，且在伊犁州人社局工作人员多次通知催促办理的情况下，仍拒绝办理，伊犁州人社局无法就其退休事宜作出具体行政行为，社会保险管理局也无法为其支付养老待遇，其要求伊犁州人社局按时足额支付社会保险养老待遇的诉求不能成立。一二审判决有效维护了国家和新疆维吾尔自治区关于养老退休相关政策规定，请求驳回再审申请。

本院认为，结合赵维平的起诉请求、一二审法院的裁判内容以及再审请求，本案再审复查阶段涉及三个问题：1.伊犁州政府和伊犁州人社局是否具有支付社会保险待遇的职责。2.伊犁州人社局作出的《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》及伊犁州政府的《信访事项复查意见书》是否属于本案审查范围。3.原劳动和社会保障部劳社部发[1999]8号文件的附带性审查问题。

（一）关于伊犁州政府和伊犁州人社局是否具有向赵维平支付社会保险待遇职责的问题。

赵维平起诉请求法院判令伊犁州政府和伊犁州人社局按时足额支付社会保险待遇，实质是请求两被申请人支付其退休后的养老保险待遇。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”根据上述规定，包括养老保险待遇在内的社会保险待遇核算支付，均由社会保险经办机构负责，地方人民政府及社会保险行政部门不具有支付社会保险待遇的职责。故赵维平起诉请求伊犁州政府和伊犁州人社局履行支付养老保险待遇职责没有法律依据。此外，职工享有养老保险待遇的前提是经社会保险行政部门审核符合退休条件并办理退休手续，现赵维平未办理退休手续，直接起诉要求支付社会保险待遇，不符合退休职工享受相应社会保险待遇的规定。

（二）关于伊犁州人社局作出的《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》及伊犁州政府的《信访事项复查意见书》是否属于本案审查范围的问题。

赵维平起诉时仅请求法院判令被申请人伊犁州政府和伊犁州人社局按时足额支付社会保险待遇，但上诉时另请求撤销伊犁州人社局《关于赵维平办理退休一事的情况说明及处理意见》及伊犁州政府《信访事项复查意见书》，并根据其户籍年龄及接受再教育参加生产劳动的时间认定工龄并办理退休手续，赔偿相应的损失。赵维平增加的上述请求超出了原审诉讼请求，不属于二审法院的上诉审查范围，也不属于申请再审阶段审查范围。

（三）关于原劳动和社会保障部劳社部发[1999]8号文件的附带性审查问题。

关于赵维平起诉请求对原劳动和社会保障部劳社部发[1999]8号文件进行审查的问题，属于行政诉讼中对行政行为所依据的规范性文件的附带性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，赵维平请求支付社会保险待遇的事项并非被申请人伊犁州政府和伊犁州人社局的法定职责，伊犁州政府和伊犁州人社局也未依据劳社部发[1999]8号文件作出过相关社会保险待遇支付行为，故赵维平对该规范性文件的附带性审查请求不符合规范性文件附带性审查的条件，一、二审法院未予审查并无不当。

综上，赵维平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：

驳回赵维平的再审申请。

审判长： 李涛

审判员： 晏景

审判员： 李春

二Ｏ一七年五月二十六日

书记员： 赵贝

总结陈词

从上述最高人民法院再审裁判文书可以看出，首先，最高人民法院认为享有养老保险待遇的前提是经社会保险行政部门审核符合退休条件并办理退休手续，劳动者不能直接起诉要求支付社会保险待遇。其次，包括养老保险待遇在内的社会保险待遇核算支付，均由社会保险经办机构负责，地方人民政府及社会保险行政部门不具有支付社会保险待遇的职责。

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