「新·梳理」细数日本70年国土规划演进历程

　　我国首个全国国土规划纲要（2016-2030年）于2017年年初正式印发。2018年3月机构改革之后，国家层面的全部空间规划职能都被整合到新成立的自然资源部之中。不久前，自然资源部已经启动了新一轮全国国土规划纲要的编制工作。

　　日本是一个高度重视国土规划工作的国家，其相关经验一向为我国的空间规划学界所看重。本文主要以日文史料为依据，着重从规划的理念、目标、主要实现路径等角度出发，对长达近70年的日本国土规划的演进历程进行梳理，分析这些规划的核心内容与时代背景之间的关系，以期得出对我国新一轮国土规划编制工作可资借鉴的启示。

　　作者简介：林家彬

　　国务院发展研究中心社会发展研究部原巡视员，研究员。

　　PART 01

　　“全综”之前的国土规划：

　　特定区域综合开发规划

　　虽然日本于1950年就制定了《国土综合开发法》，但依据该法制定的第一个全国国土规划纲要（以下简称“全综”）直到12年后的1962年才出台。在“全综”出台之前，体现国家的国土开发与管理的方针和目标的，是1953年出台的《特定区域综合开发规划》。

　　该规划在理念上深受美国田纳西河流域综合开发经验的影响。该规划指定了21个以河流流域为单元的区域作为“特定区域”，规划的主要目标是防洪防涝、增产粮食和发展水电。

　　这三大目标实际反映了当时日本所面临三个方面亟待解决的问题：一是洪涝灾害频仍，二是粮食匮乏、农村普遍贫困，三是电力紧缺。

　　从规划的实施效果来看，在解决上述三方面问题上收效是明显的：

　　1

　　一是通过防洪工程的建设，这些流域后来很少再有大规模的洪灾发生；

　　2

　　二是通过建设灌溉设施和实施农田整治，粮食产量显著提高；

　　3

　　三是通过水电站的建设保证了工业化发展所需电力的供给。

　　PART 02

　　全国国土综合开发规划

　　2.1 1962年“全综”

　　“全综”制定时日本所面临的时代背景是，经济发展已经进入高速增长阶段，与此同时人口与产业向东京等大城市集中的趋势明显，开始出现大城市地区“过密”和部分农村地区“过疏”的现象，地区差距开始拉大。

　　在这样的背景下，“全综”将“地区间均衡发展”作为其基本目标，并提出以“据点开发方式”作为具体实现路径。在实施上，先后指定了15个“新产业城市”和6个“工业整备特别地区”作为产业开发的重点区域。在选定“新产业城市”时，基本上避开了太平洋沿岸地区。

　　“全综”还将国土划分为三种不同的类型区，即“过密区域”、“整备区域”和“开发区域”，针对三类区域提出了不同的方针。在“过密区域”，限制工厂的新建和扩建，鼓励工厂向区外转移，优化城市功能的配置。在“整备区域”，有计划地引导工业进入，并设定中等规模的城市作为开发的据点。在“开发区域”，积极地促进开发。

　　2.2 1969年“新全综”

　　“新全综”于1969年5月底出台。其基本目标可表述为“创造以人为本的理想环境“，包括四个方面的内容：

　　1

　　一是人与自然的长期协调和自然的永久保护；

　　2

　　二是通过构建开发的基础条件使开发的可能性扩展到全部国土并实现均衡；

　　3

　　三是在开发建设中充分发挥各地方的特性，实现国土利用的重构和高效化；

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　　四是创造安全、舒适、有文化底蕴的环境条件。

　　“新全综“提出了”大工程构想“作为具体实现路径。”大工程“大体分为三类，第一类是新干线、机场等构成新交通通讯网络的工程；第二类是产业开发工程，包括大规模工业基地、大规模粮食生产基地、大规模旅游基地等；第三类是环境保护和修复工程。

　　“新全综”同时还提出了“广域生活圈构想”，即在每一个广域生活圈围绕其中心城市建设与圈内各地区相通达的交通体系，以广域生活圈为单位提升整体生活环境。但这一构想更多地属于号召的层面，并未引起社会的广泛关注。

　　2.3 1977年“三全综”

　　“三全综”公布于1977年11月，以1975年为基年，规划期大体10年，展望到2000年。“三全综”提出以“建设综合人居环境”为基本目标，并提出“定居构想”作为其实现路径。具体表述为：“以有限的国土资源为前提，在发挥地方特色的同时，植根于传统历史文化，有计划地建设人与自然协调的、有安定感的、健康的、充满文化气息的综合人居环境”。该构想提出在全国形成200—300个定居圈，并指定了44个“示范定居圈”。

　　根据下河边淳（制定“三全综”时身为国土厅的首任规划局长）的自述，“三全综”与前两个“全综”的最大区别在于，前两个“全综”追求的是经济效率，强调的是国土资源的开发，而“三全综”更多地是从人与国土的关系角度出发考虑问题，重视发挥地方的特色和保护生态环境。另外，前两个“全综”更多地给人以中央集权型的强势推进的形象，而“三全综”则给人以相对柔和、尊重地方意愿的形象。

　　2.4 1987年“四全综”

　　在“三全综”公布实施的四年之后，日本国土审议会于1981年9月开始了对“三全综”的实施评估工作，并于两年之后的1983年10月发布了评估报告，随即启动了制定“四全综”的工作。

　　“四全综”提出了构建“多极分散型”国土的目标，主要包括两个方面的内容：一是矫正人口和产业向东京单极集中的趋势，二是对地方圈进行有重点的战略性建设。作为具体实现路径，则提出了“交流网络构想”，其核心思想是：通过建设交通与信息通讯体系、创造交流的机会，为推进以地方为主导的地区发展打下基础。作为具体推进措施，还在1988年颁布了“多极分散型国土形成促进法”，提出了搬迁中央政府的若干机构、实施振兴据点区域制度、建设业务核心城市等举措。

　　“四全综”在基础设施建设领域提出了两个方面的重点，一是服务于地方圈产业振兴的项目，包括产业与技术据点的形成、大规模高产农田的建设、大规模旅游休闲目的地的建设等。二是服务于国际交通和城市建设的项目，包括在东京湾和大阪湾沿岸地带建设世界城市功能、建设关西学园城市、建设国际机场和外贸港口、在地方枢纽城市促进高层次城市功能的集聚等。

　　“四全综”的制定过程中，经历了来自“上”和“下”两股力量的重要影响。“上”指的是当时的中曾根首相。当国土厅长官向中曾根首相汇报“四全综”草案时，中曾根明确指示要把国际城市东京的地位和功能讲清楚。根据下河边的回忆，中曾根首相要求以东京的国际化和发挥民间活力这两大方向作为“四全综”的核心内容。

　　于是，国土厅组建了“国土政策恳谈会”，于1986年12月提交了将东京定位于国际金融信息城市的中间报告。但这一报告受到以熊本县知事细川护熙为代表的地方圈各县知事的强烈批评，认为是对东京单极集中趋势的默认和放任。这些批评意见被称作来自“下”的力量。前述“多极分散型国土形成促进法”的颁布实施，在很大程度上可以认为是吸收了这种批评意见的结果。

　　2.5 1998年“21世纪国土的宏伟蓝图”

　　在“四全综”公布实施7年之后，日本国土审议会于1994年11月启动了制定新一轮国土规划的工作。本来按照正常排序应该叫做“五全综”，但考虑到根据形势的变化，需要制定替代《国土综合开发法》的新法，新一轮国土规划将是依据《国土综合开发法》制定的最后一个国土规划，以及临近世纪之交，期望对国土的未来进行更加长远的展望等因素，这一轮国土规划最后定名为“21世纪国土的宏伟蓝图”（以下简称“蓝图”）。

　　与前几轮“全综”相比，“蓝图”用了更多的篇幅来分析国土规划面临的大变局，列举了以下四个方面：

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　　国民价值观的变化

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　　全球化的进展

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　　即将进入人口减少时代以及人口的老龄化

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　　高度信息化社会的到来

　　在此基础上，阐述了促进国土空间结构转变的必要性，即需要从既往那种以东京为塔尖的金字塔结构向基于“自立”和“互补”的水平网络结构转变；从单极单轴型向多轴交流型的国土空间结构转变。

　　“蓝图”与以往的“全综”在规划的基本理念上有了重大的变化。过去的“全综”都是以“国土的均衡发展”作为基本理念，而“蓝图”的基本理念是各地方“有特色的发展”。另外，提出了“国土轴”的概念也是其有别于以往“全综”的一大特征。具体而言，“蓝图”提出了建设东北国土轴、日本海国土轴、太平洋新国土轴、西日本国土轴这四大国土轴的构想，并以此来实现多轴交流型的国土空间结构。

　　作为实现规划目标的具体手段，“蓝图”提出了四大任务：

　　1

　　在中小城市和农村地区，创造拥有丰富自然的人类住区；

　　2

　　在大城市地区，重点是城市空间的修复与更新；

　　3

　　开展跨都道府县行政区划的地区间协作；

　　41

　　促进广域国际交流圈的形成。

　　PART 03

　　国土形成规划

　　3.1 2008年国土形成规划

　　如前所述，在“蓝图”制定之时对《国土综合开发法》进行更新换代的工作已经被提上议事日程。其基本背景大致包括如下几个方面。

　　一是随着经济进入低速增长阶段和人口规模即将进入缩小阶段，大规模的国土开发建设时期已成过去。

　　二是既往的“全综”均以国土的均衡发展作为基本理念，在此指向下的基础设施建设投资分配各地方大同小异，导致地方的发展缺乏特色甚至是丧失了个性，对此来自学界和地方的批评颇多。

　　三是来自地方政府的要求推进地方分权、提高地方自治水平的呼声日益高涨。

　　四是提高国土质量、有效利用社会资本存量、提高对于自然灾害的安全性等成为对于国土规划的新的需求。在这样的背景下，日本于2005年制定了替代原《国土综合开发法》的《国土形成规划法》。依据该法制定的首个国土形成规划于2008年7月公布实施。

　　该规划以10年为期，将地方自立发展、实现美丽宜居国土作为规划目标，提出了如下的五大战略。

　　1

　　提高实现与东亚地区之间人流、物流、信息流的顺畅流动和生产协作，吸收东亚地区的增长动能。

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　　实现地方的可持续发展，使从城市到农山渔村的各类地区都能够保持活力与个性，维持生活的基础。

　　3

　　形成对灾害强韧的国土，充实应对灾害的硬件和软件的一体化建设。

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　　为形成可持续的国土，强化对美丽国土的管理与传承。

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　　为推进上述4个目标的实现，促进多元主体之间的合作。

　　3.2 2015年国土形成规划

　　2011年发生的东日本大地震在造成了巨大的生命与财产的直接损失之外，还引发了福岛核电站的严重次生灾害，使全社会对于国土的安全性有了更高的要求。另一方面，由原总务大臣增田宽也领衔的一个民间研究团队“日本创成会议”于2014年5月发布研究报告，称有接近半数的地方自治体（市町村）未来将因人口减少而消亡，引发了社会的广泛关注。在这样的背景之下，新一轮的国土形成规划于2015年8月公布实施。

　　该规划提出了构建“对流型国土”的构想，将各自拥有自身特色的地区之间通过交流合作而产生的人、物、资金、信息等的双向流动定义为“对流”，期望这种对流在全国各地蓬勃涌现。

　　作为规划的实现路径，则提出要形成多层次而强韧的“紧凑+网络”。其内在逻辑如下：由于人口的减少，要高效地提供各种服务就必须实现集约化（紧凑）。但如果仅仅追求紧凑将会导致市场的缩小。而通过各地区之间形成网络，就可以维持与各城市的功能相匹配的人口规模和市场。

　　在此，各地区依托自身资源使自己的特色更加凸显是关键。因为只有各地区各具鲜明特色，“对流”才会有动力，并成为地方活力的源泉。以“对流”为基础，将会促进创新的产生，并有助于对灾害强韧的国土结构的形成。

　　PART 04

　　启示

　　4.1 国土规划须回应社会的重大关切

　　国土规划是对国土空间利用的方式和形态所做出的长期性、综合性、战略性安排，其最终落脚点是提高国民的总体福祉水平。因此，国土规划必须对当时社会对国土空间利用相关领域的重大关切予以认真的回应，在深入分析成因和发展趋势的基础上提出对策。

　　纵观日本的七次国土规划，其基本目标都是针对当时国土利用和地区发展上的突出问题来设定的。我国在开展新一轮国土规划时，也应避免内容上的面面俱到而缺乏重点，要致力于解决我国当前和今后一个时期国土利用和地区发展上的突出问题。

　　4.2 国土规划要具有前瞻性视野

　　日本的国土规划一般以10年为规划期，展望未来20年以上的时间。在基础研究阶段，会在分析预测未来的人口、产业、大众需求等领域的发展趋势上投入很大力量。我国在编制新一轮国土规划时，也必须对国土利用相关重点领域的未来发展趋势做好分析预测工作。特别是一些可能引领时代变局的关键影响因素，更是需要花大力气进行分析预判。

　　4.3 国土规划要具有开放性视野

　　从1998年“蓝图”开始，日本在编制国土规划时对与国际、特别是以我国为主的东亚地区之间的交流互动关系予以了越来越多的重视。这是因为，在经济全球化时代，资金、人才、信息等的跨国界流动愈益便捷，一国的经济发展乃至国土利用与外部世界尤其是周边地区的关系愈益紧密，充分利用外部资源和外部市场，构筑合作共赢的伙伴关系成为各国的理性选择。国土规划在为其创造条件和有效利用其红利等方面都是大有文章可做的。

　　4.4 国土规划要重视发挥统筹协调作用

　　日本《国土形成规划法》中明确规定，在编制规划时必须经过征集公众意见、与相关政府部门负责人进行协商、听取都道府县和政令指定城市的意见等程序。这样的程序性规定确保了国土规划的编制过程同时也是各利益相关方充分博弈和协调的过程，使国土规划能够更好地发挥统筹协调的作用。这种做法也值得我国研究借鉴。

　　4.5 国土规划要注重发挥地方的自主能动性

　　纵观日本的各次国土规划可以发现，越来越重视反映多样化的地区特性，越来越体现尊重地方的自主性和自立性，是一个明显的变化趋势。虽然我国与日本在发展阶段和政体上有较大差异，但注重发挥地方的自主能动性是一个长期而必要的主题。为了提高国土规划的实效性，除了要努力使其成为反映多样化的地区特性的空间规划之外，还要考虑给予地方以必要的激励，使地方有更多主动作为的空间。

　　文章来源丨城市与区域规划研究

　　作者信息丨林家彬