山东省阳谷县宅基地“三权分置”的探索与实践

摘要：《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。山东省阳谷县作为全山东省试点之一，积极探索宅基地“三权分置”改革，科学制定工作实施计划，助力乡村振兴，探索出一条综合利用农村闲置废弃宅基地的路子。近日，今日国土杂志社针对阳谷县宅基地“三权分置”工作进行报道。

　　一、阳谷县宅基地现状

　　(一)农村宅基地利用处于自发状态，空心村现象普遍。2018年7月，通过摸底调查，全县18个乡镇857个村庄，农村宅基地共计18.73万户，面积8万余亩。其中坍塌、闲置宅基地11639宗，面积4394.63亩。

　　(二)农村宅基规划参差不齐，在实施村庄规划较好的寿张镇，多数村规划宅基地标准为18米×18米，最大的为18.87米×23米，超过了省规定的限额标准，但村庄已经形成，难以修改，造成土地利用不合理。而在其他乡镇，宅基地规划滞后，有的虽然有规划，但由于社会认同率低，操作性差，难以管理到位。

　　(三)宅基地无偿使用导致多占宅基地问题不能根治 阳谷县在上世纪八十年代末至九十年代初，曾全面推行过农村宅基地有偿使用工作，使农村宅基地管理工作提升到了一个新水平。1998年由于宅基地有偿使用的推行，农民感到多占宅基是个负担，纷纷退出多余的宅基地，仅一个原四棚乡(2001年划归寿张镇)的农民就自行拆除多占宅基648处计280余亩。由于中央一再强调减轻农民负担，不允许收取宅基超占费，这项工作被迫中止。由于没有较好的替代方法，近几年来，农民早占、多占、随意扩大宅基地的观念又有所抬头。

　　二、农村宅基地“三权分置”试点工作开展情况

　　阳谷县被列为山东省省农村宅基地“三权分置”试点后，县委、县政府召集相关部门召开专题讨论研究会议，成立领导小组，明确领导机构和责任分工，组织起草了《聊城市阳谷县关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的试点实施方案》，并先后通过了县委、市委审议。

　　改革初期选择在两个乡镇三个村庄开展试点工作，探索出可复制的模式，向全县推广。阳谷县按照 “县委政府领导，部门指导，乡镇统筹，村委主导，群众自治”的改革思路，由县自然资源和规划局牵头，组织精干人员成立工作组，通过政策研究、基层调研、措施制定，编制了符合阳谷实际的《宅基地三权分置宣传册》和《操作细则》等指导材料。4月19日，县政府召开宅基地三权分置推进会，全县全面开展三权分置试点工作，并要求10月底全县全面完成宅基地三权分置试点工作。

　　(一)抓好宣传发动工作。县自然资源和规划局主动参加各乡镇召开的村两委干部以上人员的动员会，围绕农村宅基地“三权分置”的目的、政策、工作步骤、注意事项，认真详细地向参会人员进行解读，消除群众对政策的误解，为开展农村宅基地“三权分置”试点奠定了理论基础。组织人员专门负责农村宅基地“三权分置”试点政策的解读工作，解读人员熟悉改革政策，解读口径一致，切实起到了政策引导的作用。

　　(二)抓好改革思路方向。实行村委主导，村民自治，是阳谷县宅基地三权分置试点开展的有效手段。在政策清晰，目标明确的情况下，激发了村委会干部积极性，绝大多数村民接受三权分置的各项政策。每一个村子成立了评审小组，通过村民自治使宅基地现状的调查摸底达到了公开、公正、公平，为宅基地退出和有偿使用费收缴奠定了基础。

　　(三)抓好典型推进工作。阳谷县在开展“三权分置”工作中及时总结归纳博济桥办事处及寿张镇的典型做法和先进经验，通过简报和通报的方式，推向全县。5月29日，阳谷县政府在博济桥龙虎寨村召开了全县农村宅基地“三权分置”现场推进会，将博济桥办事处在宣传发动、调查摸底、宅基地退出、有偿费收缴等环节开展的方式方法进行推广，全县掀起了“三权分置”工作的高潮。寿张镇陈街村，原为省定贫困村，是一个典型的无资产、无资源、无区位优势的“三无村”，交通闭塞，农民靠天吃饭，经济基础薄弱。通过宅基地“三权分置”政策，做土地文章征收宅基地有偿使用费12000元，收回宅基地和闲散土地100余亩，主要用地光伏发电、大棚建造后租赁、成立合作社，村集体收入大幅度增长，目前已达到10万元，预计能突破20万元。其他收回宅基用于绿化村内环境，村容村貌极大改观。山东省自然资源厅一级巡视员王桂鹏专门到陈街村调研，对该村做法给予充分肯定。

　　截止到8月20日，全县855个村庄除了因特殊原因未开展的98个村外，全部开展了试点工作。共收回空闲、坍塌、闲置宅基地4177宗，面积2230.3亩，有偿使用费收缴总额达11580391.84元。盘活宅基地511宗，通过盘活宅基地产生经济效益28.58万元，收回闲散土地3074.15亩，盘活闲散土地收益69.65万元。

　　98个未开展宅基地“三权分置”试点的村是，城区及乡镇驻地暂缓开展涉及20个村庄，实施增减挂钩涉及23个村庄，宅田挂钩村庄15个，石佛镇因合村并点规划暂缓开展涉及40个村庄。

　　三、通过宅基地“三权分置”发现以下问题

　　第一、资格权来源界定和确认存在争议。随着户籍制度的改革，城乡户籍性质划分取消，婚嫁、升学、参军等原因带来的户口的迁徙和变动十分频繁， 无论是新迁入的还是已迁出的集体成员都要主张包括宅基地在内的集体土地的权利， 而目前农村集体经济组织的法律地位模糊不清， 成员资格认定在法律上没有明确， 带来宅基地资格权的确认难题。

　　第二、强制收缴无法律支持。在开展工作中，绝大多数村民按规定缴纳了有偿使用费，但是还有极少数村民不配合缴纳，多次向省和其他地市询问，因为属于试点工作，还没有相应的行政措施和法律手段，暂时依靠村规民约进行制裁，为收尾工作带来一定难度。

　　第三、对收缴费用的使用有待规范。有些村庄提出收取的有偿使用费用是否能给全体村民购买保险，是否能给全体村民缴纳水、电费的问题。总体看，有偿使用费是村集体收入，应纳入集体财务，后期管理和使用应依法依规，严格管理使用。

　　第四、收回的空闲地、坍塌的宅基地有效利用困难，除了安排一些用于村民建房，用于发展其他产业即没有项目也没有启动资金，盘活土地的方式方法有待创新。

　　四、加强宅基地管理的工作建议

　　(一)加强部门联动，实施信息共享。阳谷县在资格权认定时，鉴于该县农村承包土地“三权分置”工作刚完成不久，直接运用农业部门提供的农民集体经济组织成员资格权成果，大大提高了认证进度，确保了认证质量。

　　(二)适度放活宅基地和农民房屋使用权，其范围应当限定在闲置宅基地和闲置农房，以保障农民户有居。允许农民自主利用、村集体统一开发、工商资本投资经营等方式，盘活利用闲置宅基地和闲置农房，发展乡村旅游、养老养生、农村电商、特色民宿等农村新产业新业态。

　　(三)允许使用权有限年期流转、入股、合作、抵押。在确保农户基本住房条件的前提下，允许将宅基地和农户房屋使用权通过有限年期转让、入股、合作等方式流转给单位和个人，用于居住或经营，转让、入股或合作年限原则上不超过30年。允许农民以宅基地和农房的有限年期使用权作为抵押获得抵押贷款，将农民的沉睡资产唤醒。同时也要建立抵押物处置机制和贷款风险分担、缓释和补偿机制，保证宅基地抵押制度的可持续性，防范并化解风险。

　　(四)完善配套法律法规，确保宅基地“三权分置”有序开展。特别是资格权的设定，可考虑建立政府相关部门备案审查制度，强化对农民利益的保护和宅基地流转秩序的维护。

　　(五)完善不动产登记制度，满足宅基地“三权分置”登记要求。随着农村土地“三权分置”改革的推进，不动产登记制度需要积极跟进，如产权证的式样和内容需要相应的增加和变化，特别是土地的权属、权益、年限等要适应土地产权的不同而进行全面的登记。要以问题和需求为导向，拓展不动产登记系统平台的功能，为宅基地“三权分置”登记提供技术支持。