海洋空间规划有多重要？演变历史、典型案例了解一下！

　　海洋空间规划有多重要？

　　（一）海洋在国民经济中的地位

　　人类赖以生存的地球表面总面积约为5.1亿平方千米，海洋占了其中的71％。海洋是地球生物的发源地，是地球上最后一座生物宝库。开发海洋，可以解决由于人口增加而伴生的粮食问题。海洋是地球上最后的资源供应地，开发海洋，可以满足人类生活、生产对矿产的需求。海洋是世界上最后的能源基地，开发海底油气田和可燃冰，以及风能、潮汐能，可以长久地满足人类对能源的需要。海洋是世界各大洲交通的最经济的通道，据统计海洋运输的成本仅为公路运输的1/5。世界上贸易运输的80％，是靠海运完成的。海洋又是地球上最大的淡水资源生成地和储存地，海洋影响着大陆的风雨，海洋有巨大的冰山，在世界性缺水的今天，人们把对淡水需求的目光投向了海洋（汪丽，2012）。

　　中国拥有960万平方千米陆地领土，除广袤的大陆外，还有6500多个岛屿，分布在渤海、黄海、东海、南海中，濒临太平洋有长达18000千米绵长曲折的海岸线。中国的领海包括渤海全部、黄海、东海、南海的一部分，台湾岛周边海域及国际法承认的周边海底区域的一部分，总面积约300万平方千米。海洋国土，又被称为蓝色国土，是每一个沿海国家的内水、领海和管辖海域的统称。据《2017年中国海洋经济统计公报》，2017年全国海洋生产总值77611亿元，比上年增长6.9％，海洋生产总值占国内生产总值的9.4％。

　　其中，海洋第一产业增加值3600亿元，第二产业增加值30092亿元，第三产业增加值43919亿元，海洋第一、第二、第三产业增加值占海洋生产总值的比例分别为4.6％，38.8％，56.6％。据测算，2017年全国涉海就业人员达3657万人。

　　（二）海洋空间规划的重大意义

　　21世纪是海洋的世纪，海洋在国民经济发展和地缘政治中的地位显著提升，海洋空间规划已成为全球普遍关注的热点研究课题。2017年3月17日在第二届海洋空间规划大会上，联合国教科文组织政府间海洋委员会和欧洲委员会海事与渔业局通过了《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》，旨在为实现海洋生态系统可持续管理提供重要的政策工具，更好地应对各国面临的以下挑战：不同用海之间的冲突，现有和未来用海模式所产生的累积性影响，利益相关者和公众的多重态度，跨国与跨边界的竞争和冲突问题。实际上，自1982年在第三次联合国海洋法会议上以压倒多数通过《联合国海洋法公约》以来，英国、美国、加拿大、德国、日本、韩国、澳大利亚、印度、比利时、葡萄牙、西班牙、马来西亚、越南等100多个国家都先后开展了不同尺度和不同类型的海洋空间规划。

　　从国土空间结构来看，城市、乡村和海洋是3种并列的空间形态。海洋空间规划与城市空间规划和乡村空间规划也是3种并列的专项规划。所谓海洋空间规划，是在一定时期内，统筹安排海洋空间开发、利用、整治、保护和修复活动的谋划和部署，是国土空间规划体系的重要组成部分。中国的海洋空间，有着极其多样的海洋生物资源、珍贵的海洋矿产资源、丰富的海水化学资源、辽阔的海洋空间资源、潜在的海洋能资源。我国海岸线长达18000多千米，岛屿海岸线长约14000千米，管辖海域300多万平方千米，相当于陆地面积的1/3。就深海的石油和天然气资源储备而言，目前发现的石油资源量估计超过200亿吨，天然气资源量估计约为8万亿立方米。在中国管辖的海域里，已记录到了20200多种海洋生物，约占全世界海洋生物总种数的1/10。编制科学合理的海洋空间规划，高效开发海洋各类资源，加强各类海洋空间的生态环境保护，推进海陆统筹发展，对于国家的可持续发展具有重大的战略意义。

　　针对我国当前所处的国际环境和未来的发展需要，国家提出了“一带一路”全球倡议，“海上丝绸之路”是“一带一路”倡议的半壁江山。21世纪海上丝绸之路包括两条路线：从我国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从我国沿海港口过南海到南太平洋。我国将西向航线沿线的国家和港口作为“21世纪海上丝绸之路”的主要空间范围。

　　这条航线从我国东南沿海港口出发，向南过我国南海，经马六甲、龙目和巽他等海峡；以东南亚地区为中枢，连接马六甲海峡以西的印度洋沿岸各国；沿印度洋北部，至波斯湾、红海、亚丁湾等海域北非沿岸；延伸至欧洲地区（赵旭等，2017）。依据各个国家和港口所处的地理位置和联系的紧密程度，可将它们分为东盟航线、南亚航线、波斯湾和红海航线、欧洲航线4部分，这是一个庞大的复杂系统。在新的历史背景下，海洋空间规划对于促进21世纪海上丝绸之路建设的国家目标实现，具有特别重要的战略作用。

　　0 2海洋空间规划的演变历史

　　（一）概念基础形成期

　　海洋空间规划最初的理论主要来源于生态学相关理论，在此基础上，人们对海洋空间及海洋生态形成了一些基础性认识，包括海洋生态系统、栖息地、生物多样性等。这些概念既是海洋空间规划中的基础元素，也是海洋空间规划与海洋开发、保护过程中需要着重考虑的范畴。

　　生态系统概念最早是由英国生态学家坦斯利于1935年所提出的，根据生态系统的概念，我们可以将海洋生态系统定义为在海洋中由生物群落及海洋环境相互作用相互影响所构成的自然系统。从广义角度而言，海洋是一个大的高级生态系统，其中包含许多不同等级的次级生态系统，每个次级生态系统占据着一定的空间，由相互作用的生物和非生物组成，通过能量流动和物质循环形成具有一定结构和功能的综合体。

　　作为地球上最广阔水体的总称，海洋是一种水域栖息地。所谓栖息地，是指物理环境和生物环境因素的总和，包括光线、湿度、筑巢地点等所有因素在内一起构成的适宜动物居住的某一特殊场所（牛翠娟等，2015）。当栖息地拥有丰富的资源并且能够为有机体的生存与发展提供所需时，栖息生物就会逐渐地生长和繁衍，否则栖息生物的生存和发展则会受到严重的影响。与所有的栖息地一样，海洋需要与有机体或有生命力的系统维持持续且良性交流的关系，以保证双方的共存与发展。此外，全球变暖、海平面上升、极端气候频发等气候变化对海洋的影响巨大，海洋物种分布在大空间尺度上将产生极大的变化。使用栖息地建模技术可以同时检测气候变化，对于监测及解释气候持续变化对于海洋作为栖息地产生的影响具有重要意义。

　　生物多样性是指生物中的多样化和变异性以及物种生境的生态复杂性（牛翠娟等，2015），根据主流理解，其包括物种多样性、遗传多样性、生态系统多样性等。人们已经认识到生物多样性对于陆地生态系统的重要意义，也有越来越多的人关注并认识到海洋生物多样性的重要性。尽管当前人类对海洋的认识只是冰山一角，但不可否认的是，海洋的生物多样性是海洋自身的重要属性，是海洋生态系统得以良好运行的保障，也是海洋空间规划必须紧密围绕的目标。

　　（二）体系实践完整期

　　通过管理手段结合实践经验，海洋空间规划的探索者和实践者提出了空间类型管理、多目标导向管理、基于生态系统的管理等海洋空间规划理论。

　　1982年，联合国在牙买加蒙特哥湾召开的第三次联合国海洋法会议上通过了《联合国海洋法公约》。公约中提出领海宽度、群岛水域、专属经济区、毗连区、大陆架、国际海底区域等概念，并对控制海洋污染、管理海洋海岸带资源、制定区域行动计划、在不同空间类型尺度下进行具体的海洋管理等做出了规定和说明（张云峰等，2013）。

　　多目标导向型管理是指在海洋空间规划中，根据区域问题的特点采用不同的管理模式，综合协调各方面的利益，以达到解决生态环境问题，同时还考虑利益相关者的需求（包括海洋资源开发利用、经济发展、生态系统健康、社会需求等）的目的。在此基础上发展形成了基于生态系统的海洋管理，其基本内涵指在充分了解和尊重海洋生态系统结构功能的基础上对海洋开发活动进行全面管理，以保护海洋健康和维持其生态系统服务功能，其目标就是实现海洋资源的可持续利用和海洋经济的可持续发展（刘慧等，2014）。

　　（三）多元融合发展期

　　迄今为止，海洋空间规划的方法体系在不断完善。随着技术进步、人类空间意识增强，目前在这一阶段的理论大部分以多元融合、多学科交叉作为关键词，结合时代背景，深化发展生态系统、可持续发展和多方协作共赢的理论。

　　由于海洋和沿海生态系统的活动通常会超过行政边界，为了避免政治上的矛盾与冲突，同时能够充分利用海域资源，跨界或跨境理论受到了广泛的关注。跨界/跨境理论认为，海洋管理可以在基于生态系统办法的现有管理框架内实现跨界整合和协调，推动包括保护海洋生态系统管理、有效的渔业管理、海洋污染、海域经济发展等问题的解决。

　　当今的海洋活动日益增多，并且现存海洋活动规模不断发展和扩大，海洋空间竞争加剧，传统用海者（如渔业、航海业等）面临巨大的生存压力。基于这样的背景条件，协同定位理论指出，可以通过系统性的办法来避免冲突和解决竞争需要，而这种系统化的办法要求对现有海域时空冲突进行整合协调和系统管理（张翼飞等，2017）。

　　从总体上看，早期世界上许多国家的海洋管理及海岸带管理模式大同小异，呈现条块分割、各产业各区域独立的状态，区域、政府和国家之间很少进行协作。20世纪70年代，海洋空间规划逐步为人们所重视，其被视为海洋空间管理的重要工具。在这样的背景下，世界海洋空间规划体系得到了较为快速的完善和发展。从早期的海洋公园规划、海洋生物区划和特殊小尺度下的海洋空间规划逐渐发展到协调用海空间矛盾的海洋功能区划分和大尺度全海的空间规划，从政策导向型的海洋空间规划演变到海洋空间精细化管理规划模式（方春洪等，2018），海洋空间规划的社会、经济、生态内涵得到了丰富与延伸。伴随着海洋综合管理的不断探索，海洋空间规划理论和技术方法日趋成熟，特别一些拥有丰富海洋资源的国家在探索过程中形成的相关理论，对于我国的海洋空间规划具有重要的借鉴意义。纵观国际上海洋空间规划的主要理论与观点，可以总结出两大海洋空间规划基本模式：一是将海洋空间规划视作一种三维的空间规划模式，通过综合考虑人类活动、水体及资源间的相互影响，从而达到合理配置海洋空间的目的；二是认为海洋空间规划应当建立在生态系统理论方法的基础上，强调规划过程中对于海洋生态系统及其生态过程的保护（张翼飞等，2017）。

　　近年来，国外的海洋空间规划注重建立比较系统的方法体系，最新的趋势是发展原生工具，即在任何尺度上，使用任何GIS数据都可以通过原型工具进行日常规划，其操作过程是较为简单的。原型工具主要包括四个步骤，即评估海域内现有活动、将人类活动数据转化为压力数据、对特定生态系统要素压力进行评估和累积性压力风险评估。通过对工具的标准化可以规范小尺度日常规划任务，让海洋空间规划不仅是停留在国家层面，扩展了数据的可获得性，实现因海制宜的海洋空间规划。我国应当在总结多年海洋功能区划编制经验的基础上，建立相对完整的海洋区划方法体系，发展类似于原生工具这样符合我国海域特点的规划工具，使得市、县级可以更简易地实现有针对性的海洋空间规划与实践。

　　0 3海洋空间规划的典型案例

　　01 英国的海洋空间规划

　　作为一个历史悠久的拥有丰富海洋资源的国家，英国十分重视海洋空间的利用与保护，并较早对其海域进行海洋空间规划。与其行政层级类似，英国的海洋空间规划分为联合王国、国家、区域和地方4个层级，由联合王国统一制定海洋海岸带空间规划纲要；英格兰、苏格兰、北爱尔兰、威尔士制定各自范围内的海洋规划框架和国家海洋空间规划政策指南；区域根据实际需要划分并编制海洋空间规划；地方仅根据实际需要和存在的问题编制海洋行为规划。

　　英国的海洋空间规划具有以下特点：①对于生态发展与韧性发展的重视。基于生态系统的指导思想是英国海洋空间规划的内核，在英国的各级海洋空间规划中需要明确指出提升生态系统的健康程度、恢复力以及对可持续发展的支持能力。②注重气候环境对海洋造成的影响。气候是影响海洋特征与海洋生态的重要因素，在编制其海洋空间规划时，英国将气候变化所造成的影响纳入考虑并提出相应的应对机制与方案，减轻气候变化不确定性带来的负面影响。③利用数字化与信息化管理方式。通过建立并完善海洋资料库，英国能够快捷地获取并利用有助于海洋空间规划开展的基础又多样的最新海洋信息，为海洋空间规划的科学性与准确性提供保证。④法律与政策的强有力支持。英国通过庞大、复杂且交叉的法律系统来限定国内各类海洋活动，根据用途可分为渔业方面的法律、油气勘查和开采方面的法律、与皇室地产有关的法律、与海洋规划有关的法律等。除了国会颁布的法律外，地方政府也会颁布相关法律，而地方的法律则更加注重保护其地方权益。⑤良好的公众参与以及规划实施反馈。公众可以通过海洋信息系统、交互式海洋规划工具、可访问式地图查看器等工具参与至海洋空间规划的过程中，官方在为利益相关者参与提供渠道的同时，能够积极在规定时限内对规划的内容做出修改或其他形式反馈。

　　02 美国的海洋空间规划

　　美国是一个重视海洋开发利用的国家，从早期成立国家海洋与大气管理局，到《海洋法》的颁布，再到海洋政策委员会提出《21世纪的海洋蓝图》，美国政府从立法和政策支持角度奠定了海洋空间规划基础。当前，美国较为重要的海洋空间规划有2009年发布的《有效海岸带和海洋空间规划临时框架》以及2010年发布的《国家海洋政策》，其中《国家海洋政策》正式提出了海岸带与海洋空间规划的具体管理手段。从规划行政层级划分来看，美国的海洋空间规划可以分为国家、区域、州3个层级，通过采取“大海洋生态系统”的区域管理方式，将国家划分9个规划分区（包括五大湖区），各规划分区由联邦、州和部落等组成规划机构。联邦政府在遵循《国家海洋政策》所提出的目标和原则下制定规划分区的区域性目标，协调各州的海洋空间需求和规划，以达到全面整体推动区域发展的目的。各州在联邦政府和区域的相关规划及规定的框架下，根据当地实际需求自行编制海洋空间规划。目前美国州级层面实施的规划有《罗德岛特殊海域管理规划》《俄勒冈州领海规划》《马萨诸塞州海洋管理规划》《美国东北部、大西洋中部海洋空间规划》《华盛顿州海洋空间规划》《纽约州海洋行动计划（2017—2027）》等。

　　03 比利时的海洋空间规划

　　比利时是最早进行海域综合管理并编制与实施海洋空间规划的国家之一。尽管比利时管辖的海域面积较小，但其海域面临着高强度的多种海洋资源开发利用活动，这种现实情况的迫切性推动了比利时海洋空间规划的实现。通过一些具有代表性的时间节点，我们可以对20世纪以来比利时海洋空间规划的发展过程有所了解。1999年，《海洋环境法》中首次提出海洋空间规划的概念；2003年首次编制的《北海总体规划》中对相关海洋活动进行了规划，并特别为海洋可再生能源设立了发展区域；随后几年，海洋空间规划成为欧洲海洋管理议程上的重要项目；2008年，欧盟委员会发布的《海洋空间规划路线图》促进了比利时海洋空间规划的发展和完善；2012年，比利时皇家法令规定设立咨询委员会并且在北海比利时区域开展海洋空间规划，使得比利时的海洋空间规划具备法律效力。可以发现，经过十几年的探索和努力，比利时在海洋空间规划上取得了一定的成绩。比利时的海洋空间规划基于生态系统的方法来平衡海洋环境保护和人类开发活动之间的矛盾，并在规划过程中特别考虑了未来用海活动及各类不同用海活动的兼容性。在涉及利益相关者的规划参与过程中，通过部门、公众、国际等多主体磋商，实现了多角度跨界思维利益协调，确保海洋空间规划能够尽可能满足各方需求。

　　04 澳大利亚的海洋空间规划

　　澳大利亚拥有面积广阔的海岸带和管辖海域，为澳大利亚蓝色经济发展提供了十分优越的先天条件，海洋产业也因此成为澳大利亚的支柱产业。澳大利亚海洋空间规划起源于1987年实施的《大堡礁珊瑚海洋公园海域多用途区划》，1998年澳大利亚颁布的《澳大利亚海洋政策法》中提出了海洋生物区域规划的重大行动计划，通过对主要管辖海域开展海洋区域规划，制定相应的配套政策，分别制定了东南、西南、西北、北部和东部等五个联邦的海洋生物区域规划。在联邦统筹的海洋空间规划指导下，各州和领地将根据实际需要自行制定海岸带和沿海水域管理规章和政策，例如维多利亚州建立的海洋公园和海洋保护区体系，南澳大利亚州于2007年研究编制的海洋生态分区管理规划。由此可见，澳大利亚的海洋空间规划体系是“由国家海洋政策、区域海洋生物保护区划为宏观把控，权力下放地方自行制定地方性海洋空间规划与政策”模式的体系。澳大利亚的海洋空间规划侧重点为海洋产业。通过加强海洋渔业资源的开发利用、发展滨海旅游、制定发展战略、实施海洋综合管理，澳大利亚基本形成了海洋经济与海洋生态环境相协调可持续发展的模式。

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