观察 林卫斌：论电力市场竞争的“不可能三角”

　　导语：

　　2019年7月6日至7日，“中国电力圆桌”2019年二季度会议在北京成功举办。“中国电力圆桌”工作委员会成员、中国能源研究会能源政策研究中心执行主任林卫斌做了主题发言。文章《论电力市场竞争的“不可能三角”》首发于《价格理论与实践》2019年第5期。

　　文章结论与建议如下：

　　电力市场竞争存在两种基本模式：一是批发竞争，二是用户侧竞争。不同的竞争模式对电力产业中发电、输电、配电、售电和调度的纵向重组提出了不同的要求。在批发竞争模式下，配售一体化，地方配电企业仍然是用户侧的供电主体，但要求输配分开，输电和调度独立于电能批发市场交易。在用户侧竞争模式下，输配可以保持一体化，但是为保障电网的公平无歧视开放和用户侧的公平竞争，要么配售分开，要么调度独立，二者至少必选其一，才能避免输配电企业“既当运动员又当裁判员”，从而保障市场竞争的公平公正。

　　我国当前的电力体制改革与有效竞争电力市场的要求还有差距。调度不独立、输配不分、配售不分构成了电力市场竞争的“不可能三角”。换言之，如果电网企业既要调度、又要配电、还要售电，那么电力市场竞争的目标恐难以实现。相应地，破解我国当前电力体制改革困境可以有三种路径选择：一是配售分开，二是输配分开，三是调度独立。其中，配售分开更加符合“9号文件”的精神，也是改革成本更小的一种路径选择。建议政府有关部门切实推进配售分开，输配电企业不参与竞争性购售电业务，只提供保底供电服务，并保障电网的公平无歧视开放和“三公”调度。在此基础上，加快推进全面放开发用电计划，实现用户侧竞争。

　　对于调度，在配售分开、电网企业独立于竞争性的购售电领域的供电模式下，建议保持电网调度一体化，减少协调成本，更好地保障电网安全。对于输配电体制，在电力市场建设初期，建议在保持存量输配一体化的情况下，从管住、管好中间而不是从放开两头的角度统筹推进增量配电改革，提升配电网建设和运营效率。随着电力市场的运行与完善，建议根据电力市场的边界，探索更加高效的区域电网建设和输配电体制。

　　文章全文：

　　内容提要：对电力行业中发电、输电、配电、售电和调度进行必要的纵向重组，是实现电力市场竞争的必然要求。在我国，厂网分开后深化电力体制改革的重点是电网体制和供电模式调整，构建多买多卖的市场格局，并保障电网公平无歧视开放。当前，调度不独立、输配不分、配售不分构成了电力市场竞争的“不可能三角”，换言之，电网企业不能既要调度、又要配电、还要售电。相应地，破解当前电力改革困境可以有三种路径选择：一是配售分开；二是输配分开；三是调度独立。其中，配售分开更加符合电改“9号文件”精神，也是改革成本更小的一种路径选择。

　　关键词：电力改革 “不可能三角” 批发竞争 用户侧竞争

　　1999年，经济学家克鲁格曼（Paul R. Krugman）在讨论亚洲金融危机时，基于蒙代尔—弗莱明模型，提出了著名的“不可能三角”理论①。本文结合我国电力体制改革的现状及社会各界对当前电力改革的争议，提出一个 电力市场竞争的“不可能三角”：电网企业不能既要调度，又要配电还要售电。要么调度独立，要么输配分开，要么配售分开，必须至少做到一点，才有可能真正实现有效的电力市场竞争。

　　本文第一部分分析电力市场竞争的两种基本模式：批发竞争模式和用户侧竞争模式；第二部分分析我国当前电力改革面临的“不可能三角”困境；第三部分分析破解我国当前电力改革困境的路径选择；最后是本文的结论和政策建议。

　　①即一个国家不能既要资本自由流动，又要货币政策独立性，还要汇率稳定。

　　一、电力市场竞争的基本模式

　　世界各国电力体制改革的目标都是一致的，就是通过打破垄断、引入竞争，尽可能发挥市场机制的作用，提高效率、降低成本、优化资源配置。在电力行业中，电能的输送环节具有自然垄断性。无论是高压传输，还是低压配送，同时建设两套甚至多套电网线路相互竞争是不经济的。引入竞争主要是在电能的生产环节，即发电领域。为此，首先需要将垄断性环节和竞争性环节分离，即通常所谓的“厂网分开”。当然，厂网分开只是实现电力市场竞争的必要条件，而非充分条件。在厂网分开的基础上，还需要构建有效竞争的电力市场，形成多买多卖的竞争格局。我国上一轮电力体制改革之所以未能实现电力市场竞争，就是因为厂网分开后采用了电网企业统购统销的单一买方模式，而没有形成多买多卖的市场竞争格局。有效竞争的电力市场建设首先需要明确谁是市场的买方，谁是卖方。从多买多卖市场竞争格局形成的要求看，有效的电力市场竞争存在两种基本模式：一是批发竞争模式；二是用户侧竞争模式。在批发竞争模式下，存在一个电能批发市场，发电企业是电能批发市场上的卖方，地方配售电企业是买方。在用户侧，地方配售电企业为其所在地方的所有用户提供垄断性的供电服务，用户无法选择供电商（如图1所示）。

　　图1 电力市场批发竞争模式

　　在用户侧竞争模式下，同时存在电能批发和零售两个市场，发电企业可以在批发市场上将其所生产的电能卖给零售商，再由零售商在零售市场上卖给终端用户，也可以通过自己的销售部门直接把电能卖给终端用户（如图2所示）。

　　图2 电力市场用户侧竞争模式

　　不同的市场竞争模式对电网体制和政府监管提出了不同的要求。在批发竞争模式下，为保障批发市场上购电主体多元化，也为了保障电网的公平无歧视开放，应该实施输配分开，输电网络和系统调度要独立于电能批发市场交易，只提供垄断性的输电和系统调度服务，发挥批发市场交易平台功能。在政府监管方面，除了监管输电价格和公平调度外，政府还需要重点监管地方配售电企业。因为在用户侧，配售电企业是垄断者，用户无法选择供电商，这就要求政府依据批发市场上的电能交易价格、输电费用和配售电成本，监管终端销售电价。

　　在用户选择模式下，为保障零售市场上供电主体多元化和配电线路的公平无歧视开放，应该实施配售分开，拥有配电网运营权的配电企业要独立于零售市场上的电能交易，只提供垄断性的电能配送服务。换言之，配电企业不再是用户侧的供电商，这是对传统供电模式的彻底颠覆，发电企业可以直接或者间接地与用电主体进行交易。在配售分开的用户侧竞争模式下，输配分开不是电力市场竞争的必然要求，输电和配电都只是交易的平台，而不参与交易本身。输配是否分开取决于什么样的输配电体制更加高效，与电力市场竞争无关。在政府监管方面，批发市场上电能交易价格和终端销售电价都不再采取政府定价，政府只制定输电价格和配电价格。

　　用户侧竞争是电力市场竞争的终极模式。电力市场竞争说到底是创造条件，让作为生产者的发电企业竞争作为消费者的终端用户。发电企业生产多少电能主要由其用户决定。一方面，发电企业之间的相互竞争，有助于促进企业改进技术、提高效率、降低成本；另一方面，与终端用户的对接，有助于发电企业更好地掌握用户负荷信息，更好地安排电力投资与建设。此外，用户侧竞争模式建立了用户响应机制，可以促使终端用户自我进行有效的需求管理，这有助于进一步优化电力投资与建设。而在批发竞争模式下，缺乏用户选择权和需求侧响应机制。一方面，在销售电价的监管上对政府监管能力提出了较高的要求，特别是在批发市场运行初期，监管者对批发市场上的价格波动认知有限，在确定终端电价时容易陷入要么使配售电企业获得超额利润，要么导致其亏损的“两难”境地。另一方面，在需求侧用户响应缺失的情况下，配售电企业为规避批发市场上价格波动的风险，通常会谋求与法定企业的准一体化甚至一体化。由于配售电企业在其经营区域范围内拥有供电的垄断权，当配售电企业与上游发电企业的准一体化或一体化达到一定程度后，就会损害电力市场竞争的有效性。正如美国电力改革专家乔斯科（PaulJoskow）在总结世界各国20多年电力市场化改革实践后所指出的：“没有电力消费者的价格响应，竞争性的电力市场难以运转良好”。

　　二、我国当前电力改革面临“不可能三角”困局

　　2015年，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号，以下简称“9号文件”）开启了我国新一轮电力体制改革。本轮电力改革的核心任务是完成上一轮电力体制改革未竟之事，即在厂网分开的基础上实现电力市场竞争。正如本文第一部分所分析的，电力市场竞争首先需要明确竞争模式，或者需要明确谁和谁竞争、谁和谁交易的问题。按照“9号文件”的精神，本轮电力改革试图直接选择用户侧竞争模式。比如该文件中提出：“按照管住中间、放开两头的体制框架，有序放开输配电以外的竞争性环节电价，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划”；“放开竞争性环节电力价格，把输配电价与发售电价在形成机制上分开”；“有序探索对符合标准的发电企业、售电主体和用户赋予自主选择权，确定交易对象、电量和价格，按照国家规定的输配电价向电网企业支付相应的过网费”；“改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放”。由此可见，“9号文件”精神所确定的市场竞争模式实际上就是本文第一部分所分析的用户侧竞争模式。

　　不过，我国当前的改革实践与电力市场用户侧竞争模式的要求还有差距。“9号文件”的配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》确定了三类售电公司：一是电网企业的售电公司；二是社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；三是独立的售电公司。这种供电模式既难以实现用户侧竞争，也难以实现批发竞争。在用户侧，独立的售电公司难以进入电网企业和拥有配电网运营权的配电企业所在的经营区与之开展有效的竞争。尽管文件中明确要求保障电网公平无歧视开放，但是在电流网络管理者——系统调度不独立的情况下，拥有垄断性输配电网络经营权的电网企业和配电企业参与用户侧竞争，电网的公平无歧视开放缺乏体制保障，难以真正实现。拥有垄断性输配电网络经营权和电流网络管理权的电网企业很容易在用户侧排斥竞争，发电企业难以“穿网”在需求侧竞争用户，而破除因网络垄断阻碍资源优化配置，正是电力体制改革的初衷和本质。

　　既然当前改革举措下所形成的供电模式难以实现用户侧竞争，那么是否可以有效实现批发竞争呢？答案依然是否定的。尽管批发竞争不要求用户侧放开，但是多买多卖的格局是有效的批发市场竞争的基本要求。厂网分开后，我国电力行业已经满足了多卖的要求，发电侧具备了开展有效竞争的条件。但问题是：谁是电能批发市场上的竞争性买者呢？在输配不分的体制下，批发市场上买方“一家独大”。尽管国家有关部门正在大力推进增量配电改革，试图打破垄断供电的局面，并培育批发市场上竞争性买方。但是，增量配电改革进展缓慢，即使增量配电网项目建成，也需要依靠电网企业的输电网供电，存量配电网和增量配电网之间的竞争是在条件不对等的情况下进行的，难以保证公平公正。实践中，电网企业甚至将增量配电企业当成大用户对待。这样，电能批发市场上的多买格局也就难以形成。显然，在输配不分的电网体制下，单纯依靠放开增量配电业务难以实现有效的批发竞争。

　　综上，我国当前的电力体制改革实际上面临着一个“不可能三角”困局 ，如图3所示。调度不独立、输配不分、配售不分，是当前我国电网体制的三个特征。而一个有效竞争的电力市场不可能同时具备这三个特征。换言之，在一个有效竞争的电力市场中，电网企业不能既要调度、又要配电、还要售电。如果电网企业保留调度和配电，即调度不独立、输配不分开，则拥有垄断性输配电网络运营权和电流网络管理权的电网企业应该退出竞争性的售电业务，不参与竞争性的电能市场交易，而发挥好交易平台功能，这样才能切实保障电网的公平无歧视开放和“三公”（公开、公平、公正）调度。否则，售电侧其他市场主体难以与电网企业开展公平竞争，多买多卖的市场竞争格局也就难以形成，电网企业统购统销的局面难以根本性的转变，有效的电力市场竞争也就无从谈起。如果电网企业保留配电和售电，即输配不分开、配售不分开，则应该将输配电网络运营权和电流网络管理权分开，即调度独立。这样才能保证不拥有输配电网络运营权的市场主体拥有平等的竞争地位。否则，电网企业既拥有垄断性的输配电网络运营权和电流网络管理权，又参与竞争性购售电业务，公平有效的市场竞争难以实现。如果调度独立、配售不分开，则只能通过输配分开才能形成批发市场上多买的格局。

　　图3 电力市场竞争的“不可能三角”

　　调度不独立、输配不分、配售不分这一电力市场竞争的“不可能三角”实际上已经被上一轮电力体制改革所证明了。新一轮电力体制改革试图通过售电侧放开和增量配电改革来打破这一三角，通过售电侧放开解决配售不分问题，通过增量配电改革解决输配不分问题。但是，正如前文所分析的，“9号文件”所提出的“改变电网企业集电力传输、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送”的要求在当前的改革实践中并未实现，电网企业仍然是市场上最大的购售电主体。新一轮电力改革实施4年多以来，我国的电网体制和供电模式实际上没有被实质上撼动，电力市场竞争的“不可能三角”仍然牢固地存在着，市场主体普遍反映售电侧和增量配电领域“玻璃门”现象严重，竞争性的电能交易和电力资源优化配置仍然任重道远。

　　三、破解我国当前电力改革困局的路径选择

　　本文第二部分的分析表明：我国当前电力体制改革的困局在于未能实质性撼动传统的电网体制和供电模式。 如果说厂网分开使得在发电侧形成了多卖的格局，具备了市场竞争的条件，那么，电网体制改革则是在购电侧形成多买格局、真正实现电力市场竞争的必然要求。 根据电力市场竞争的“不可能三角”，破解我国当前电力改革困局至少需要解决调度不独立、输配不分、配售不分这三个问题中的一个。 当然，也可以同时解决两个问题或者三个问题。需要指出的是：解决三个问题中的一个是实现电力市场竞争的充分必要条件，而解决三个问题中的两个或者三个则是实现电力市场竞争的充分非必要条件。本文只探讨通过解决一个问题破解“不可能三角”的三种路径，分别是配售分开、输配分开和调度独立。

　　路径一：是配售分开。 切实贯彻落实“9号文件”的精神，深刻改变电网体制和供电模式：严格将电网企业的功能定位限定为电网投资运维者、电能传输配送者和电流网络管理者；严格按照竞争性业务和垄断性业务相分离的原则，拥有输配电网运行垄断权和调度公权的电网企业不能参与竞争性电能购售业务；电网企业不再是竞争性批发市场的购电主体，也不再是竞争性用户侧的售电主体，而是转型为电能市场交易的平台，切实保障电网的公平无歧视开放，切实保障“三公”调度，为电能市场交易和电力资源优化配置提供公共服务。在配售分开的供电模式下，无论是高压输电网还是低压配网都只是服务于电能市场交易的平台和通道，而不参与交易本身，政府可以有序放开发用电计划，发电企业可以直接或间接地“穿网”与终端用户建立交易关系，真正让电能的生产者和消费者形成多买多卖的市场竞争格局，从而充分发挥市场价格机制的作用，优化电力资源配置，这正是各国电力体制改革的落脚点。

　　路径二：是输配分开。 即采用本文第一部分所分析的批发竞争模式。输配分开后，电网和调度独立于批发市场上的电能买卖，只提供输电和调度服务，发挥批发市场交易平台功能，地方配售电企业在批发市场上购买电能，为其经营区域范围内的用户提供供电服务。这样，一方面，在批发市场上形成多买（地方配售电企业）多卖（发电企业）的竞争格局；另一方面，有利于保障电网的公平无歧视开放和“三公”调度。

　　路径三：是调度独立。 即将垄断性的输配电网络运营权和调度的公权力分开。拥有输配电网络的电网企业也可以参与竞争性的购售电业务。但是，一方面，竞争性业务与垄断性业务要在财务上单独核算；另一方面，调度交易的公权力要独立于所有市场主体，避免“既当裁判员又当运动员”。这样，才能保障所有市场参与主体公平地使用输配电网络；才能保证调度机构以市场参与主体的购售电合同为基础，并切实考虑电网安全约束进行调度；才能保证电力市场竞争的公平公正。

　　那么，如何在三种路径中选择呢？ 应该说，路径一完全符合“9号文件”的精神。 而且，相较于路径二所形成的批发竞争模式，配售分开的优势是引入了用户选择权和需求响应机制。 正如本文第一部分所分析的，用户的需求响应有助于克服批发市场竞争的不足，更好地优化电力资源配置。另外，配售分开供电模式下输配分开，不是电力市场竞争的先决条件，不需要对现行的电网进行拆分重组就可以实现电力市场竞争，这有助于减少改革成本。当然，尽管输配分开不是放开两头、实现电力市场竞争的必然要求。但是，从管住中间、管好中间的要求看，“一网独大”的格局不利于配电网的建设和运行效率提升。长期以来，我国在高压输电网建设得到长足发展的同时，低压配电网建设被严重忽视。“一网独大”的决策反映严重滞后于地方经济发展对配电网建设的需求，迫使地方政府和企业不得不自建配电网，然后无偿转移给电网企业。那么，是不是一定要输配分开才能解决这个问题呢？不尽然。管住、管好中间的目标应该是使电网企业“脱胎换骨”而不是“粉身碎骨”。增量配电改革实际上就是行之有效的办法。通过增量配电改革，一方面，可以吸引更多的社会资本参与配电网建设；另一方面，有利于激励电网企业提高配电网建设和运营效率，改善服务质量，同时也有利于政府通过标尺竞争更好地实施有效监管，管好中间。

　　与调度独立的改革路径相比较，在配售分开的供电模式下，电网企业独立于电能市场交易，由电网企业负责系统调度不会影响市场公平公正竞争。将输配电线路网络的投资建设、运营和电流网络的管理交由电网企业统一负责，有助于减少协调成本，更好地保障电网系统安全。

　　四、结论与建议

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