文章 来 源 ：21世纪经济报道 21财经APP 杨志锦
21世纪经济报道此前报道，近期多家银行着手置换隐性债务。但所置换的隐性债务要求对应具体项目且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日之前。此外，要求原项目收益可持续。
但存量隐性债务中有现金流的项目只有很少一部分。这意味着绝大部分隐性债务不能通过置换得以展期，这些没有现金流的债务化解并不容易。
21世纪经济报道从深圳金砖公用资产管理有限公司获悉，该公司设计了“采用预算绩效能力定价的基础设施特许经营机制，化解地方政府隐性债务”的方案，该方案可化解没有现金流的隐性债务。目前方案在贵州、云南、四川等多个地方城市进行试点，地方政府和金融机构接受程度较高。
该方案的核心思路是，首先将地方政府存量基础设施按全生命周期（30年）的预算绩效能力进行核算定价。
其次，对满足绩效能力、确需财政进行支付的基础设施进行特许经营。 地方政府通过招拍挂方式，以15-30年期限，进行基础设施特许经营权有偿转让，收回前期投资资金，定向用于公益性项目的隐性债务偿还。
其中，特许经营项目公司的资金由金融机构通过市场化的方式授信。具体如下图，下文进一步解释。
一、对基础设施的预算绩效能力进行定价
绩效能力定价得追溯到《政府会计准则——基本准则》。准则明确，资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。
该方案认为，基础设施资产的核心价值是“服务能力”，但这需要通过经营提高其服务能力供给。比如一条道路，如果经营维护一般，可使用20年；但如果经营维护较高，则可使用30年。
因此基础设施经营内涵既不是简单的日常维护，也不是像高速公路一样直接由使用者付费，其特许经营内涵分为：
1）政府通过有偿转让一次性收回资金，然后根据基础设施的服务能力和运营绩效，按年向基础设施特许经营公司支付服务费用。
2）特许经营项目公司运营好基础设施资产，提高其效率和服务能力。
举例来说，某城市共有ABC三条道路,长度均20公里，使用期限为30年。道路A总造价成本30亿元，年通行车辆200万辆；道路B总造价成本45亿元，年通行车辆150万辆；道路C总造价成本60亿元，年通行车辆100万辆。
经过核算，该城市道路的基准绩效能力价格为100元/辆/次。道路A、B绩效成本分别为50元/辆/次（低于基准）、100元/辆/次（等于基准）。而道路C绩效成本200元/辆/次，高于基准绩效能力价格，存在超额负债投资。
根据这一绩效定价，如政府通过特许经营收回资金（扣除资金周期成本），道路A可收回30亿元以内；道路B收回45亿元以内；道路C收回45亿元以内，15亿元超额投资部分超过基准绩效能力价格，被剔除。
“这实际上要求政府投资和其财力匹配，道路C超过了财力水平，特许经营转让回收资金只能是45亿。”该公司相关负责人表示。
公司相关负责人还介绍， 地方财政部门根据基础设施服务能力基准价格和服务绩效评价结果，向特许经营公司支付服务费用（按年或按季），不得在此基础上进行任何的财政补贴或兜底。
二、特许经营权有偿转让
现实中，特许经营权主要针对有收益的项目（使用者付费），比较典型的项目如高速公路，这类完全通过使用者直接付费的为经营性基础设施。非经营性基础设施则由财政付费，进而造成了政府债务的膨胀。
但该方案认为，公共基础设施的经营内涵在于，通过更好地投资和运营公共基础设施，优质的劳动力资源和经济资源开始往城市聚集，进而带来税收、就业、经济增长。基建设施运营得越好的地方，吸引力越大，地方税收越多。
而根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。因此，现行政策明确公益性项目可以实行市场化经营。
依据预算绩效进行能力定价后， 政府方对基础设施特许经营权进行公告公示，通过公开招拍挂的方式确定项目运营公司和收益权。
三、金融机构市场化授信
运营公司竞得特许经营权后，地方政府将按季度或年度向运营公司支付费用，运营公司由此形成了一笔特许经营应收账款，可以向金融机构申请贷款。 这一贷款实际上是运营公司受让特许经营权的资金来源。
授信项目的应收账款应进行收益权质押融资登记，地方政府财政部门在系统中对收益支付的金额、期限进行确认，实质是对化债方案按照市场化、法制化原则的锁定。这对地方政府有约束力，对金融机构的贷款具有可持续的保障。
“这可以使金融机构从宽泛的政府信用、地方平台公司评级信用等模糊信用管理中独立出来，改变金融机构按资产规模进行基础设施融资定价的方式，建立按基础设施服务能力和服务期限进行定价的方式。”公司负责人称。
特许经营权有偿转让后，地方政府收回前期投资资金，但必须定向用于公益性项目的隐性债务偿还。这应在不增加地方政府隐性债务规模的前提下进行总量控制，对照隐性债务项目，逐笔化解。（前述举例中，道路C超标的15亿债务需要通过其他方式化解）
方案认为， 隐性债务实质上是基础设施投资缺乏精算平衡，投资规模或债务期限超出了当期财政能力。 地方政府公共基础设施的投资按3-8年的期限举借债务，与公共基础设施20-30年左右的服务能力期限无法形成期限匹配，存在3-6倍的时间周期杠杆，导致地方政府当期偿付压力巨大，不得不承担未来30年左右的公共基础设施服务能力负担。
“这一方案下，隐性债务化解后，项目公司还需要在15-30年内偿还金融机构贷款，但这拉长了还款期限，平滑了债务负担。而且随着基础设施的良好运营，城市税收的增加，最后实质上是用运营城市的增值收益偿还了贷款。”公司负责人表示，“这也强化了基础设施预算支出的硬化约束机制，实现基础设施服务周期与财政周期的一一对应。”
目前尚缺乏对隐性债务规模及用途的权威测算。人民银行《中国金融稳定报告（2018）》披露：以某省为例，截至2017年末，该省政府隐性债务中约有65%用于基础设施建设。
方案称，该方案能对城市每一条道路、每一个公园、每一杆路灯等进行资产核算、预算绩效能力定价。方案预测称，这一方案对化解中国地方政府50%左右的基础设施隐性债务，具有实际可行的积极作用。
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