古代中国基本上是个农业国，而农业国的立国基础是田制和租税，一旦这两项出现问题，国家肯定要混乱。唐朝中后期，由于经历了安史之乱，山河凋零，民生疲敝，田制和租税出现了很大的问题，如果不改革，那么很可能唐祚就此结束。唐德宗时的宰相杨炎，针对租庸调制出现的问题，提出了两税法，暂缓了危机局势。在古代中国经济史中，杨炎的财政思想十分值得研究。
杨炎是唐代著名的财政专家，唐德宗时，累门下侍郎，同中书门下平章事。他是门下省的长官，同中书门下平章事，其实就是宰相。
宰相就要肩负起治国的重任，对杨炎来说，这份责任格外沉重，因为当时唐廷的情况不容乐观，可以说是岌岌可危。这得从租庸调制度说起，所谓租庸调，是在均田制基础上实行的赋税制度，分为：租，实物地租；庸，去官府服力役，一般就是搞公共工程；调，向官府缴纳当地特产。
唐朝的租庸调制，其实是隋朝均田制的改进版，这本是一种杰出的制度，对于恢复社会建设，增长人口和繁荣社会，都有极大的促进作用。
根据《通典》记载，每一名唐朝百姓，只要年满18岁，就可以从官府那里领取1顷土地，按照唐制，1顷为100亩，这100亩土地中，80亩为“口分田”，等到人丁年老时，官府会收回，剩下20亩为“永业田”，属于个人财产，可以传给后代，并可以买卖。
穷人补贴富人的后期租庸调制
租庸调制实际上是一种以丁税为主的租税制度，欧阳修在《新唐书·食货志》中写到：“租庸调之法，以人丁为本。”在一个以建设和恢复为主的社会形态下，这种丁税制度不仅能体现制度公平也能体现财政效率。但是一旦社会退出建设期，进入财富积累期，丁税制度就属于一种不义之税，也就是俗话所说的用穷人补贴富人。
德宗时，唐朝早已退出建设窗口期，进入一个财富积累成型时期，由于永业田可以买卖，所以当时王公巨贾积极收买老百姓的土地，他们田连阡陌，家世殷实，根本不在乎丁税，但很多百姓沦为雇佣农，没有自己的土地，却还要承担沉重的租庸调制，由此产生了两个后果，其一，百姓贫困，民怨沸腾；其二，富户少交税，贫者交不上税，国库空虚。
经过战乱，以及数百年的土地兼并，土地资源已经高度集中，如果继续以丁税作为国家租税的根本制度，就会给最广大的百姓带来负担，而且严重影响天下稳定。杨炎由此提出了两税法，即以资计税，对资产课税，而不是对人，也就是有钱的多交，没钱的少交，差额税制。
这是一种公平效率的税收方法。拥有较多土地的富户理应承担税收的大头，土地少或者基本没有土地的贫民不需要承担税负。这样的税制按照资产的权重进行差额课税，体现了一种公平的税收精神以及专业性的效率。那么两税法，怎么进行差额收法呢？
量出为入原则的确立
两税法以夏、秋两季收税，故名两税法。为了实行差额税收制度，实行两税法必须要做一个官府“预算”，即确定到底收多少钱，这个设定可算是破天荒的举动。
在杨炎之前，中国自古实行量入为出的财政制度，即收多少用多少。这种税收制度不设底线，不设上限，可以无限征收，在使用税资的时候也没有统一规划，杂乱无章。不设税收底线，官府可以巧立名目，肆意征收，随意摊派，用临时税来填补各种亏空。越是混乱的王朝，财政制度越是混乱，财政制度混乱导致战乱和冲突，所以历代总是陷入改朝换代的循环中。
为了避免局势滑向不可控的地步，杨炎向唐德宗提出量出为入的财政税收原则，建立预算体系，设立税收阈值。一旦预算通过，再不能加税，官府不能随意以税收名义再次摊派，并取消一切杂税、杂捐。又因为定额的税资，官府不能无限支配社会资源，只能利用给定的税资，这也杜绝了地方治理的灰色空间，提高了唐廷的清廉水平。
当唐廷确定了税收总额后，将任务下放到各州县，州县重新编制户籍账册，不管是本地人还是外地人，一律依据每户的田地肥沃水平和总体资产情况，进行差额征税。也就是说，在中国流传了数千年的按人头收税的制度，在唐德宗时期转为了按资产和土地收税，这为中国下一个千年的税收制度奠定了基础。
对杨炎的两税法的评价
量入为出的财政原则既是一种可靠的税收原则，更是一种对纳税者充分尊重的制度。虽然客观上，杨炎没有打击土地兼并的状况，一则由于他自己也是个大地主；二则他只是一个宰相，无力打击土地兼并的大环境；再则由于将土地给王公巨贾，也有利于唐廷的稳定。就如同20世纪40年代，德国搞得“世袭农场”（Erbhof），让一大批中小层地主得利，获得了他们的支持，德国政府便有了发起二战的忠诚资本。
正如厦门大学前校长王亚南在《中国官僚政治研究》中评价两税法说，这种富有弹性的租税制度，是一种兼顾各方利益的权宜之计和灵活政策。有土地的交租税，有力气的去干活儿，如果还是不能实行，那就让能够交租税的履行义务，不能履行的则放其一马，这样做的好处，是让社会重新回到了一个亚稳定状态，客观上使百姓远离了兵革之祸，与此同时，唐帝国也能延续国祚，使藩镇割据的局面推迟了上百年时间。
杨炎创制两税法，从横向来看，他维护了唐廷的统一和稳定；从纵向上来看，他开创了“量出为入”的原则，建立了预算制度的雏形，将中国的财政思想推进了一大步。用一种大历史的视角评价，杨炎无愧于中国古代改革家的称号。
参考资料：
《通典》杜佑
《唐会要》王溥等
《新唐书》欧阳修等
《中国经济史》钱穆
《中国经济史》侯家驹
《中国官僚政治研究》王亚南
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