武汉大学｜如何解决我国农民工参保率低的问题

从笔者对河南、湖北、安徽、四川、贵州等农民工流出地农村和以广东东莞、佛山及浙江绍兴等为典型代表的农民工流入地调研看，我国绝大部分农民工群体是没有《劳动法》意义上的基本社会保障的。截至2018年底，我国有2.86亿农民工，但只有6202万人参加了城镇职工基本养老保险，参保率不到22%。
以上田野调研和统计数据均指向了这样一个较为普遍且重要的社会事实：我国农民工群体参保率普遍较低。
必须正确认识农民工社保问题
要正确认识农民工社保问题，我们必须对以下两个结构性前提有充分认识：
一是农民工群体的客观经济机会结构究竟如何？农民工群体的机会结构是以下两项因素相互匹配的产物：一是我国产业结构所能提供的工作机会，二是农民工群体自身劳动力素质所能匹配的工作类型。众所周知，我国是世界上产业结构完整度较高的为数不多的国家之一，既有华为手机、中车高铁、阿里淘宝、腾讯微信等高端制造业和高端服务业，也有相当份额的以珠三角代加工厂为典型代表的低端制造业，同时保安、保洁、送快递、滴滴司机等传统或新型城市生活服务业也吸收了大量从业人员。总体来看，农民工群体受教育程度不高、技术积累有限，主要依靠自身体力或有限的技术赚钱。
上述工作类型具有以下特征：一是行业利润有限，拿来可以作为人工成本开支的经济空间相对逼仄；二是门槛较低，可替代性较强，因此竞争比较激烈，流动性强。这种情况下，欲为农民工群体提供基本社会保障、，客观上的确存在结构性限制。同时，资本是流动的，一旦政府强制要求资本必须为农民工群体匹配极有可能挤压其利润预期的基本社会保障，势必遭到资本的策略性抵抗、甚至外逃，有可能向人力成本更低的印度、越南等国家流去。
因此，在农民工社会保障问题上，存在一个基本的三方关系，即资本、农民工群体、政府，我们必须在广泛的实践中正确把握三方的均衡位置，既能保障劳动者的合法权益，又能调动资本投资经营的极大积极性，同时又可维系社会主义市场经济的良性秩序。这是理解农民工社保问题的第一个前提。
二是对绝大多数农民工群体而言，为什么在《劳动法》意义上的社保缺失的情况下，并不会成为一个严重的社会问题？正是集体土地所有制的存在，保证了我国广大农村群众在农村社会有农地、宅基地和房屋，也就实现了最基本的“耕者有其田”和“居者有其屋”，实质上是为广大农村居民提供了一个可以实现低成本生活的最基本的制度安排。城乡二元结构的存在，在事实上也的确对农村居民形成了较为严重的排斥性和剥夺性。
改革开放以来，尤其是随着打工经济的兴起和户籍制度改革，我国剥削性的城乡二元结构已然发生转变，农民进城目前不存在严重的制度障碍，同时，各地政府甚至鼓励农民进城落户，但摆在农民家庭面前的“市场壁垒”过于坚韧，以房价为核心的城市生活成本水涨船高。加之国家对资本下乡的各种限制以及对农村农民的各种资源输入，笔者所在的武汉大学中国乡村治理研究中心同仁一致认为认为：当前我国城乡二元结构已由剥削型向保护型转变。在这个意义上，我们必须充分认识并用心呵护当前我们国家农村土地集体所有制和保护型城乡二元结构。
简言之，如欲理解我国农民工社会保障普遍缺失问题，离不开对我国农民工群体就业所处产业结构仍处于全球价值链中低端位置的省察；更离不开对当前我们国家劳动力低成本再生产背后的政治经济制度安排的梳理。唯有对以上两个结构性前提有了充分的认识，我们才能更好地理解我国农民工社会保障问题的结构性背景。
我国农民工社会保障参保率低的实践逻辑
中国制造的核心竞争力之一是大量充足的廉价劳动力。而中国制造的低价优势是以农民工群体社保普遍缺失为代价的，这究竟是否具备正当性呢？
1.农民工群体就业处产业结构中低端，附加值有限，产业利润不高，这是客观经济结构，我们必须有充分认识并应当承认。
2.利润空间有限的产业结构背景下，对具体工厂或企业而言，除了正常支付农民工劳动力价格（即工资）之外，每多为一位农民工缴纳社保，也就意味着工厂不得不额外支付一笔“社保成本”；社保成本的增加，最终一定会叠加到工厂或公司的人工成本上去，也就意味着工厂或公司利润空间的压缩。
3.对工厂而言，尤其是在《劳动法》（2008年）出台之前，我国数以亿计的农民工群体几乎没有任何社保配套。核心原因只有一点：在缺少严格外部制度规制的情况下，对工厂而言，它们既不具备为农民工缴纳社保、改善生产生活条件配套的内在动力，更不存在要求它们必须履行合理的用工制度的外部制度环境。
值得一提的是，1978年2008年期间，在劳动用工方面，政府监管相对有限，农民工供给接近无限（正处于我国人口红利期），这也为工厂拒绝为农民工群体缴纳社保提供了宽松的外部环境和重要人口结构基础。
4.形势转变发生在《劳动法》得到较高重视、相对严格执行的2012年以来。经过短时间的过渡后，我国政府对《劳动法》实施提出了更高要求，要求工厂规范用工制度、工作时间、生产环境、社保缴纳等方面。在《劳动法》实施从“宽松”走向“相对严格”的过程中，农民工社保缴纳情况发生了基本分化：
对大工厂而言，生产发展相对稳定，用工制度等各方面相对比较规范，在国家制定并要求实施《劳动法》后，大工厂成为最先响应的对象。如此，在国家法律出台、地方政府介入下，大工厂首先为工厂工人即农民工群体缴纳了社保，建立起了相对规范的用工制度。
鉴于资本天然具备千方百计规避用工成本、最大限度追逐产业利润的内在动机，因此，大工厂仍可以采取种种策略性手段和方法来有效规避这一用工成本。其中之一便是：如果条件允许，在不影响正常生产的情况下，尽可能通过“劳务派遣”的方式来使用作为“临时工”存在的农民工群体。这一现象，在苏南的苏州、无锡等地部分工厂普遍存在，原因主要是当地劳动法执行相对更严格，因此，当地工厂规避用工成本冲动强烈，当地作为劳务派遣公司中介的“黄牛”活跃，工厂使用临时工现象普遍，因此也就出现了多数的正式工与少数的临时工并存的现象，至于是否为劳务派遣中的农民工群体足额缴纳社保，则主要是劳务派遣公司的事务，和具体用人单位无关，从而起到转移社保负担、压缩用工成本的目的。一般而言，劳务派遣公司有内部操作方式，只需要为少数人购买社保便可应付相关检查，因此，绝大多数的劳务派遣农民工群体是没有社保的。
对中小工厂而言，管理相对灵活。就笔者及所在研究团队在浙江、珠三角等地调研来看，中小工厂为农民工缴纳社保者极其有限，更为常见的是：只为工厂当中的重要管理岗位或技术岗位员工购买社保，或者为工厂当中自家亲人、亲戚朋友等购买社保，绝大多数的普通农民工群体并不在工厂缴纳社保范围之内。
我们设想一下：假如政府高度重视并严格要求工厂为农民工缴纳社保，农民工社保缴费率必将有明显不同。可为什么地方政府对这一问题态度比较暧昧？
一旦地方政府要求属地范围内各用人单位必须严格执行《劳动法》相关规定，可以想见“资本”是可以充分流动的，本地的招商引资项目很可能就被“逼”走了。因此，地方政府其实并不具备积极监督工厂严格执行《劳动法》用工制度规定的主观意愿和客观条件，反而容易演化为“没事找事”、甚至“搬起石头砸自己的脚”。
5.对工厂而言，为所雇佣的农民工群体缴纳基本社会保障，究竟是客观能力有限的问题，还是主观意愿消极的问题？
我们不妨先来看一看：国有企业和集体企业。国有企业不盈利吗？集体企业不盈利吗？显然不是。即使存在部分国企和集体企业亏损问题，但大多属于经营问题或技术条件落后而导致市场竞争力不足所致，单单因为为职工提供基本社会保障而难以为继的事例，笔者所闻所见，极其有限。对比之下，问题更加容易看清：拒绝为作为员工的农民工群体缴纳基本社会保障，极小概率是能力问题，而是一个十足的意愿问题。值得追问的另一个问题是：假如要求所有企业必须为符合条件的农民工群体缴纳社保，是否会抬高中国制造业的成本、进而产生资本转移、进而降低中国制造国际竞争力呢？笔者认为：首先，我们要把不参与国际市场竞争的工厂排除在外。其次，对大部分工厂而言，更多是扮演“代工厂”角色，因此，核心问题只有一点：缴纳社保，究竟是否会推高中国制造成本、进而致使中国制造丧失国际竞争力？
必须得承认：为农民工群体缴纳社保，一定会在一定程度上推高中国制造成本，而且这一数据也可以精确计算出来，但和中国制造国际市场竞争力强弱并不存在必然逻辑关联。我们知道，中国制造竞争力，一靠廉价的劳动力，即使加上社保成本，我们虽说会进一步推高与越南、印度等新兴制造业基地的人工成本距离，但仍然是美国、欧洲等西方发达国家的二分之一、甚至三分之一，并不一定会对中国制造的全球市场竞争力造成严重削弱；二是靠廉价的土地，工业土地几乎免费供应；三是税收减免或返还；四是相对完善的交通等基础设施建设；五是长期以来中国制造业形成的产业集群，直接影响协作生产能力；六是庞大的中国内需市场。
我们进一步分析：对照全球产业链来看，农民工群体所处行业主要是低端制造业或服务业，以“代加工厂”为主。假如国家严格要求各单位按照《劳动法》要求为农民工群体缴纳社保，一定会在短时间内推高中国制造用工成本（劳动力工资+社会保障支出=完整的用工成本），但并不必然意味着中国制造竞争力的丧失。当前，对越南、印度而言，廉价的土地、税费政策等当然和我们中国差异不大，且在劳动力成本上更具优势，甚至是我们中国劳动力成本的二分之一、甚至三分之一，但值得注意的是：中国制造的竞争力不完全来自于廉价劳动力，更来自于完善的基础设施和经过长期发展形成的产业集群，具备极其便捷的协作生产能力，加之国内市场发达，这是世界上任何国家难以复制的，也是中国制造业转型升级的重要基础所在。
因此，笔者认为：要求为农民工群体缴纳社保，会在一定程度上增加中国制造成本，但并不意味着中国制造将丧失国际竞争力。
对农民工群体而言，如果我们直接问他们：是否需要缴纳社保？他们很可能告诉你：不了解，也不需要。何以如此？首先，当然和我们国家对农民工社保政策的重视和宣传有限有关。其次，对农民工群体而言，他们的参照系并不是城市白领群体，长远的生活预期更不在打工地点或城市，对他们而言，落叶归根的家乡观念是一个极其富有魔力的大吸盘，不论他们年轻时如何流动，最晚60岁、通常55岁左右时，返乡生活成为他们当中绝大多数人的必然选择，当然，这个家乡，既有可能是家乡所在地的县城或市区，也有可能是家乡所在的农村。但不论如何，返乡生活这一长远预期，主观上使得农民工群体在外打工期间并不追求一定匹配社保、相对优越的生产生活条件。
对绝大多数农民工群体而言，在漫长的打工生活中，他们并不因为没有基本社会保障、没有基本的生产生活条件、相对平等友好的土客关系、劳资关系等而充满抱怨，更没有强烈的相对剥夺感，反而是充满了普遍而强烈的获得感，认为只要打工有收入，生活就有希望，日子就有奔头，干活就充满力量。因此，返乡生活的长远预期、一切为了下一代的家庭价值等地方社会文化因素为农民工不要求缴纳社保提供了重要的价值支撑。
但问题核心在于：在工厂工作期间，农民工的确参与创造了相应的产业价值，劳动工资+基本社会保障，才应当是完整的劳动价值体现，目前很显然农民工并未获得这一劳动社会保障。
6.这一劳动剩余，一方面是农民工群体应得劳动价值损失，但另一方面却同步转化为了作为资本代表的工厂利润所得，即填充了资本收益。也就意味着中国低成本的制造业优势，是建立在中国农民工仅有基本工资却无应得基本社会保障的基础上。
综上，我国农民工群体社保参保率之所以较低，是在农民工就业所处的中低端产业结构利润空间有限的大背景下，资本天然具备强烈拒绝为农民工缴纳社保，进而最大限度压缩用工成本、增加利润空间的内在动机；在劳动法已经出台但地方政府规制有限的外部制度环境下，分散的农民工个体天然处于弱势地位，不具备与资本对等谈判的能力和条件。因此，绝大多数情况下，绝大多数的农民工群体不论主观参保意愿如何，均难以获得与其劳动价值相匹配的基本上社会保障。
改善农民工群体社会保障问题的几点建议
关于如何提高农民工群体参保比率、切实维护农民工合法劳动权益，笔者建议如下：
一是多途径加强宣传工作，重点突出基本社会保障的长期重要生活保障价值功能，有效提升农民工群体参保意识。鉴于农民工群体“重积累、轻保障”的打工心理，笔者建议：各级政府、各类媒体、劳工组织等相关各方，必须对农民工参保心理有基本把握，并在此基础上，积极通过小品、相声、歌曲串烧、微电影、快闪等各种群众喜闻乐见的形式，积极热情地向各类农民工群体广泛宣传以《劳动法》为核心内容的劳动与社会保障的相关政策知识，切实增进农民工群体对基本社会保障对其在就医、养老、工伤等各方面重要性的认识，进而有效提升农民工群体参保积极性。
二是进一步优化社保制度设计，切实降低农民工参保的制度成本，为最绝大多数的农民工群体有效参保最大限度扫除转移接续手续繁琐等相关制度性障碍。在农民工群体具备基本参保意愿的基础上，农民工是否参保还需要有一个友好、便捷的制度环境。考虑到农民工群体的高度流动性特征，笔者建议：当前社保制度设计必须充分考虑到并匹配农民工群体的流动性特征，简化农民工流动过程中社保缴纳、转移、接续等环节的程序或手续，力争“一卡在手、说走就走”，真正让制度设计为最绝大多数的农民工群体服务，而不是让文化程度有限的农民工兄弟反过来迁就繁琐的制度设计。
三是在农民工群体具备基本参保意愿、制度设计相对友好便捷的前提下，农民工是否可如愿顺利参保，还需要一个基本合格有效的政策执行监督机制。对地方政府、尤其是地方劳动行政管理部门而言，鉴于在用人单位是否为农民工缴纳社保这一问题上扮演着重要的监督角色，笔者建议：应当进一步加强对辖区内各类用人单位在为员工缴纳社保等劳动权益问题上的监督，切实履行劳动监察职能，如有可能，可将其作为重要工作纳入工作考核。监督越彻底，工作越充分，农民工社保参保率越高。
此外，在我国产业结构尚未完成升级换代、中国制造仍处于全球价值链中低端的大背景下，当前以及接下来的农村改革实践一定要充分认识到农村土地集体所有制的社会保障属性以及城乡二元结构的保护性作用，不宜过早盲目推行以土地市场化为导向的较为激进的改革措施，否则极有可能断送中国制造全球竞争力及其国内外政治经济社会风险应对机制。
我们既要中国制造保持全球竞争优势，同时推动不断爬坡过坎并努力攀爬至中高端制造业和服务业的高附加值段位，同时，我们又必须保障包括农民工群体在内的广大劳动者的基本劳动权益。
［本文作者王向阳系武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员，本文系国家社会科学基金青年项目：乡村振兴背景下农村“三治”协同机制研究（18CZZ037）阶段性成果。］